"ÁNGEL ESTRADA". LA CORTE SUPREMA Y EL FUNDAMENTO DE LA POTESTAD JURISDICCIONAL. FACULTADES DEL LEGISLADOR Y DE LOS JUSTICIABLES
García Pullés, Fernando
JA 2005-III-1107 - SJA 31/8/2005
SUMARIO:
I. Introducción. El tema a considerar.- II. Los fundamentos de voto de la mayoría que serán objeto de análisis.- III. El principio republicano y la división de funciones del poder. Las facultades implícitas del Poder Legislativo.- IV. El origen de la jurisdicción del Poder Judicial.- V. Las zonas de reserva constitucionales.- VI. La jurisdicción administrativa, los precedentes y un nuevo criterio.- VII. La autonomía de la voluntad en la resolución de conflictos
I. INTRODUCCIÓN. EL TEMA A CONSIDERAR
El 5/4/2005 la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó sentencia en la causa "Ángel Estrada y Cía. S.A. v. Secretaría de Energía y Puertos". El más alto tribunal de la República resolvió allí dos cuestiones principales, aunque -en mi opinión- llamadas a producir efectos en campos muy diversos.
La primera de ellas, en cuanto se estableció que las multas derivadas de la potestad sancionatoria atribuida a la Administración para el control de la prestación de un servicio público no sustituyen, limitan ni excluyen la responsabilidad del prestador ante eventuales daños y perjuicios derivados de una indebida prestación del servicio a los usuarios, parece destinada a sentar una regla de interpretación que habrá de extenderse a todos los marcos regulatorios de los servicios públicos, pues creo evidente que las pautas expuestas por el tribunal a lo largo del fallo, en particular teniendo en cuenta la referencia expresa que se hace al precedente de "Litoral Gas" Ver Texto , han de iluminar la hermenéutica de marcos ajenos a la prestación del servicio de electricidad.
La segunda, esto es: que la determinación y condena al pago de los daños y perjuicios por aplicación del derecho civil se encuentra fuera de la jurisdicción especial que el legislador atribuyó o podría legítimamente atribuir a los entes reguladores, está destinada a iluminar un aspecto mucho más esencial de la organización del Estado.
En efecto, este segundo criterio supone sostener -más allá de la interpretación del régimen legal específico del caso- que el Poder Legislativo carece de facultades para reglamentar un modo diverso de acceso a la jurisdicción -entiéndase que la existencia de una instancia administrativa precedente, en el caso, meramente voluntaria para el usuario y con un recurso amplio ante la jurisdicción, más que un desconocimiento de la jurisdicción se exhibe como el establecimiento de una vía previa- cuando no existan razones de especialidad técnica que así lo justifiquen, extremo que hace a la esencia de la división de funciones del poder que caracteriza al principio republicano de gobierno.
He de extenderme sobre este segundo aspecto del fallo, que es tratado en los párrs. 12º a 16º del "Considerando" del voto de la mayoría, con un criterio al que adhieren los votos de los Dres. Belluscio y Argibay, bien que con algunas particularidades, pues marca una nueva orientación respecto del alcance de las facultades del legislador en materia de organización jurisdiccional.
II. LOS FUNDAMENTOS DE VOTO DE LA MAYORÍA QUE SERÁN OBJETO DE ANÁLISIS
Con invocación de precedentes jurisprudenciales de la Corte Suprema de los Estados Unidos relacionados con la allí llamada "jurisdicción primaria" y remisión a la doctrina sentada por nuestra Corte en "Fernández Arias" Ver Texto (1) y el más cercano "Litoral Gas" (2) , para arribar a la conclusión que se ha reseñado más arriba como objeto de análisis en el presente en el voto de la mayoría se afirma:
a) Que "...el otorgamiento de facultades jurisdiccionales a órganos de la Administración desconoce lo dispuesto en los arts. 18 Ver Texto , que garantiza la defensa en juicio de la persona y sus derechos, y 109 Ver Texto CN. que... prohíbe en todos los casos al Poder Ejecutivo ejercer funciones judiciales...", principios que se salvaguardan cuando "...los organismos de la Administración dotados de jurisdicción para resolver conflictos entre particulares hayan sido creados por ley, su independencia e imparcialidad estén aseguradas, el objetivo económico y político tenido en cuenta por el legislador para crearlos (y restringir así la jurisdicción que la Constitución Nacional [LA 1995-A-26] atribuye a la justicia ordinaria) haya sido razonable y, además, sus decisiones estén sujetas a control judicial amplio y suficiente" (consid. 12).
b) Que "...la denominada `jurisdicción primaria' de las agencias administrativas comprende los conflictos que originalmente corresponden a la competencia de los jueces ordinarios, pero que en virtud de la existencia de un régimen propio, incluyen determinados extremos comprendidos dentro de la competencia especial de un cuerpo administrativo" (consid. 13).
c) Que "...no cualquier controversia puede ser válidamente deferida al conocimiento de órganos administrativos con la mera condición de que sus decisiones queden sujetas a un ulterior control judicial suficiente. Los motivos tenidos en cuenta por el legislador para sustraer la materia de que se trate de la jurisdicción de los jueces ordinarios deben estar razonablemente justificados pues, de lo contrario, la jurisdicción administrativa así creada carecería de sustento constitucional, e importaría un avance indebido sobre las atribuciones que el art. 116 Ver Texto CN. define como propias y exclusivas del Poder Judicial de la Nación. Admitir que el Congreso pudiera delegar en los órganos de la Administración facultades judiciales sin limitación material de ninguna especie sería tan impensable como permitir que el legislador delegara la sustancia de sus propias funciones legislativas, lo cual está expresamente vedado en el art. 76 Ver Texto CN., con salvedades expresas..." (consid. 14).
d) Que "...la administración de los remedios ordinarios, esto es, el poder para dirimir el reclamo de daños y perjuicios planteado por el usuario con sustento en el derecho común, resulta extraño a las atribuciones conferidas al ente regulador... porque tal poder no guarda relación con los motivos tenidos en mira por el legislador al crear el ente en cuestión, al margen de que una eventual decisión condenatoria dictada por el ente regulador sobre el punto carecería de autoridad de cosa juzgada y no sería susceptible de cumplimiento forzoso conforme a las reglas relativas a la ejecución de sentencias, pues la ley respectiva no le ha otorgado estas cualidades a las decisiones del organismo..." (consid. 15).
e) Que "...la controversia planteada en el caso se reduce a determinar si la empresa distribuidora es responsable o si, por el contrario, el incumplimiento de la obligación de suministrar corriente eléctrica no le resulta imputable... ello supone establecer la existencia de las interrupciones y variaciones de niveles de tensión, así como las condiciones que, según el contrato de concesión y las reglamentaciones dictadas por el Ente, debía reunir el suministro en cuestión..., pero el conflicto debe resolverse por aplicación de los principios contenidos en la legislación común... y aunque involucre aspectos técnicos, son insuficientes para atribuir jurisdicción al ente regulador, toda vez que nada obsta a que los jueces ordinarios le requieran toda la información relevante para determinar la existencia de la mora y la imputabilidad del incumplimiento..."; así, el litigio "...no puede resolverse por aplicación del régimen estatutario que conforma el marco regulatorio del servicio público..." (consid. 16).
III. EL PRINCIPIO REPUBLICANO Y LA DIVISIÓN DE FUNCIONES DEL PODER. LAS FACULTADES IMPLÍCITAS DEL PODER LEGISLATIVO
Sostuve antes de ahora que si la soberanía del Estado depende de su legitimidad (3) -que no puede ser sino de origen y de ejercicio-, la legitimidad del ejercicio del poder depende de su sujeción a la ley y a la justicia, extremo que sólo puede postularse frente a los ciudadanos si se les permite promover el control de los actos de gobierno cuando se agreden sus intereses, a través de acciones de legitimación individual frente a magistrados realmente independientes, que puedan someter al poder estatal en beneficio de la juridicidad (4) .
En este contexto, será trascendente destacar que el principio de separación o división de poderes no fue concebido como pauta científica que facilite la gobernabilidad de los Estados o que otorgue mayor eficacia a las funciones encomendadas a sus autoridades, sino únicamente como medio de asegurar la libertad de los ciudadanos, finalidad que debe privilegiarse frente a las demás que, obviamente, presenta en la organización institucional.
No es casual que una de las formulaciones más conocidas de la materia, aunque no la inicial, estuviera contenida en el cap. XI de "El espíritu de las leyes", de Montesquieu, destinado al examen de "...las leyes que forman la libertad política en sus relaciones con la Constitución...", lugar en el que se afirma: "La libertad política de un ciudadano es la tranquilidad de espíritu que proviene de la confianza que tiene cada uno en su seguridad... Cuando el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo se reúnen en la misma persona o el mismo cuerpo, no hay libertad; falta la confianza, porque puede temerse que el monarca o el Senado, hagan leyes tiránicas y las ejecuten ellos mismos tiránicamente. No hay libertad si el poder de juzgar no está bien deslindado del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo. Si no está separado del Poder Legislativo, se podría disponer arbitrariamente de la libertad y la vida de los ciudadanos; como que el juez sería legislador. Si no está separado del Ejecutivo, el juez podría tener la fuerza de un opresor" (5) .
Este fundamento de la forma de gobierno republicana fue reconocido en la jurisprudencia de la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación, que ha afirmado que la regla de la separación de poderes quedó instituida como una garantía de los derechos de la comunidad y no como prerrogativa del Estado frente a los particulares (6) .
De ello debe seguirse que toda interpretación sobre la materia no podría soslayar que la preservación de la separación de poderes y la doctrina de los frenos y contrapesos -que le es consecuente- constituye una herramienta para la defensa de la libertad. Ergo, reconocer que la división de poderes constituye uno de los pilares del llamado Estado de Derecho en el Estado liberal moderno no supone dejar de advertir que lo es juntamente con el principio de distribución -según el cual la libertad de los ciudadanos es en principio ilimitada, mientras que las prerrogativas estatales son excepcionales y por lo tanto sometidas a la regla de la juridicidad- y que la doctrina ha destacado el carácter instrumental de la organización para el sostén de este otro valor axiológicamente anterior (7) .
El criterio es plenamente predicable respecto de la Constitución de la Nación Argentina, que, como expusiera Alberdi, es la expresión de una revolución de libertad, tanto en materia económica como en todas las ramas del Derecho público (8) .
En el contexto caracterizado por estos fundamentos y fines, nuestra Ley Fundamental reconoció la existencia de las tres funciones del poder, que atribuyó a órganos diversos en el gobierno de la República, aunque en su art. 75 Ver Texto inc. 32 reconoció como facultad del Congreso de la Nación la de "Hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos por la presente Constitución al gobierno de la Nación Argentina".
La doctrina destacó la amplitud de estas "facultades implícitas" que la Ley Suprema reservó al Poder Legislativo, teniendo en cuenta que el constituyente de 1853 se apartó en esta materia del modelo estadounidense, en tanto éste exigía la "necesidad" como condición del surgimiento de estas atribuciones legislativas, mientras que aquí ellas pueden surgir de la mera "conveniencia" de su dictado.
No obstante ello, también se puso de relieve que esta atribución no implicaba cercenamiento de la autonomía e independencia de las demás funciones del poder, pues no otorga al Congreso la facultad de lesionar la división de poderes ni intervenir en el área propia de competencia o en la zona de reserva de los otros (9) , habiéndose reservado la Corte la facultad de examinar tales actos, en su condición de último custodio de la Constitución Nacional (10) .
Debería recordarse de modo inicial, pues, que el reconocimiento de la división de poderes como herramienta para la custodia de la libertad de los ciudadanos exige ponderar el contexto en que ha de reclamarse su protección, de modo que evite su utilización dogmática y como una manera de defensa del poder por el poder, justamente para postergar una modalidad que los propios ciudadanos juzgaran útil para la protección de sus libertades y derechos.
IV. EL ORIGEN DE LA JURISDICCIÓN DEL PODER JUDICIAL
Pareciera casi una obviedad señalar que la Constitución Nacional atribuye al Poder Judicial de la Nación -en su art. 116 Ver Texto - e indirectamente también al de las provincias -a través de diversas normas, entre las que cabe citar sus arts. 5 (que reenvía a las Constituciones provinciales), 75 Ver Texto inc. 12, 116 Ver Texto , 121 Ver Texto , 123 Ver Texto y 125 Ver Texto - el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitución y las leyes de la Nación (federales y nacionales), como así también sobre las leyes locales y por los tratados con las Naciones extranjeras.
No obstante, es oportuno recordar que -tanto en los Estados Unidos como en nuestro país- la doctrina, los tribunales y aun los legisladores pusieron de relieve que mientras la Ley Suprema remite al Poder Judicial el conocimiento de "todas" estas contiendas, no contempla igual criterio omniabarcador respecto de las causas concernientes a embajadores, ministros públicos y cónsules extranjeros, de las de almirantazgo y jurisdicción marítima ni de los asuntos en que la Nación sea parte, entre otras (11) .
Es así que aun cuando la interpretación literal de estos textos parecía llevar a concebir que la resolución de controversias jurídicas en los casos concretos fue atribuida como regla o cláusula general a la "jurisdicción", sin límites ni cortapisas, en opinión de los primeros intérpretes de la Constitución Nacional, y aun de la misma Corte Suprema de Justicia de la Nación, resultaba indispensable que el Poder Legislativo reglamentara a través de leyes "orgánicas" el funcionamiento de los poderes, y en particular el del Poder Judicial de la Nación.
Por cierto, no es ocioso recordar que fue el propio tribunal el que -hacia 1863- proyectó una ley de seis títulos que estaría destinada a reglar la organización y competencia de la justicia federal, su competencia en materia criminal y el procedimiento judicial general, entre otros temas, que más tarde el Congreso desgranó en seis leyes que -con modificaciones- se aprobaron como números 48, 49 y 50, entre otras (12) .
Acudo a esta referencia, pues en tal proyecto la propia Corte consideró adecuado que el legislador excluyera del ámbito de la competencia judicial -o reconociera excluido de ese campo según la letra de la Constitución, si se quiere ser más condescendiente con el criterio que auspiciara la iniciativa- los casos en que la Nación fuera parte demandada. Se afirmaba, a tal fin, que la cláusula del art. 100 Ver Texto Ley Suprema (hoy 116 Ver Texto ) cuando alude a los "asuntos en que la Nación sea parte" debía leerse "...asuntos en que la Nación sea parte actora...", ya que ésta no podría ser demandada ante los tribunales sin su consentimiento expreso, por razones de soberanía (13) .
Adviértase que el reconocimiento de la competencia del Poder Legislativo en la materia, implícita en la conducta de la Corte de propiciar la sanción de la ley que nos ocupa, nada tenía que ver con la interpretación de la Constitución para la distribución de la competencia entre la jurisdicción federal y local, pues parece inocultable que los casos en que la Nación fuera parte demandada no podrían siquiera imaginarse juzgados por los tribunales locales.
Estas circunstancias conducían a una alternativa igualmente compleja. En efecto, si se reconocía que la cláusula constitucional no atribuía la jurisdicción al Poder Judicial en los casos en que la Nación fuera parte demandada y, a la vez, se admitía que la ley pudiera delegar en ella la resolución de estos conflictos, debería haberse aceptado también que el Poder Legislativo tenía competencia para extender la competencia federal, criterio que fue sistemáticamente rechazado por la doctrina y la jurisprudencia (14) , habiendo establecido la Corte Suprema que "...las leyes que dicta el Congreso no pueden acordar a los tribunales federales una jurisdicción más extensa que la conferida por la Constitución, pudiendo sí restringirla..." (15) .
A pesar de tal advertencia, ante la evidencia que planteaba la cuestión en el marco de la "justiciabilidad" de las demandas contra el Estado, la doctrina concluyó en que "...la jurisdicción federal para conocer en las demandas contra la Nación no emana del art. 100 Ver Texto de la Constitución ni de su ley reglamentaria 48 Ver Texto (ALJA 1853-1958-1-14), sino de las leyes 3952 Ver Texto (ALJA 1853-1958-1-175) y 11634 Ver Texto (LA 1995-B-2163), mediante las cuales el Congreso ha delegado a la justicia federal su facultad de juzgar y resolver los reclamos que se formulen contra la Nación. Es una jurisdicción de la misma naturaleza y alcance a la conferida, en los Estados Unidos a la Corte de Reclamaciones" (16) . La postura indicada fue respaldada por los autores con posterioridad (17) .
Dígase, además que este criterio se extendió a los casos regidos por el derecho común, pues la ley 3952 Ver Texto se refería a los supuestos en que la Nación actuaba como "persona jurídica" (18) , en clara alusión al campo en el que sus controversias se resolvían por aplicación del derecho común, criterio que sólo se extendió a los casos en que el Estado actuara como "persona de Derecho público" más de treinta años después y con la ley 11634 Ver Texto . De allí que corresponda concluir que la exclusión de la "judiciabilidad" de los conflictos en los que la Nación era parte demandada se refería también a casos regidos por el derecho común.
La cuestión dista de ser sencilla. Los criterios que presidieran la opinión de Eduardo Costa, Gorostiaga, Elizalde y Del Carril, que fundamentaron los primeros fallos de la Corte Suprema (19) , también sostuvieron y dan base -al menos indirectamente- a todo el procedimiento de la habilitación de la instancia y las limitaciones ejecutorias en la materia, desde el art. 7 Ver Texto ley 3952 hasta la Ley de Consolidación de Deuda Pública; parecieran concebidos en un contexto de jurisdicción "de lista" y de "soberanía extrema" que no se compadece con las ideas que dominan nuestra época, que reclaman una judicialización sin cortapisas de todo conflicto de intereses y eternizan el debate entre Gorostiaga y Vélez Sarsfield, un debate sordo que todavía no hemos podido llegar a comprender, encauzar ni, por tanto, superar.
Si se admitiera este criterio, cuya postulación se convierte en la verdadera justificación de institutos centrales del contencioso administrativo, debería aceptarse también que no toda la jurisdicción es dada al Poder Judicial de la Nación desde la Constitución Nacional, pues algunas de ellas resultan de origen únicamente legal, extremo que exigiría establecer las necesarias distinciones cuando se postula, como ocurre en el fallo en comentario, que el legislador no puede privar al Poder Judicial de sus atribuciones jurisdiccionales.
Las referencias que se vienen haciendo no son ajenas a la materia tratada en la sentencia que nos ocupa. Entiendo que si se pretende, como lo hiciera la propia Secretaría de Energía en el recurso extraordinario que se acogiera para emitir el fallo, que la ley 24065 Ver Texto (LA 1992-A-74) facultó al Poder Ejecutivo, en su carácter de titular del servicio público de distribución de electricidad, a reglamentar el servicio y la actuación del ente regulador, ello supone vincular de modo mediato esta cuestión con la demandabilidad estatal. En efecto, debería admitirse que la demanda a un concesionario en procura de la fijación de daños y perjuicios derivados de la irregular prestación del servicio público que le fuera concesionado por la Administración implica, de modo indirecto y aunque no se postule expresamente en la pretensión, un reclamo contra el propio Estado concedente.
V. LAS ZONAS DE RESERVA CONSTITUCIONALES
No podría olvidarse, tampoco, que a la sombra de todos estos criterios se fue delineando el concepto de zona de reserva de la ley, destinado a advertir que determinadas materias, atribuidas por la Constitución a la competencia del Poder Legislativo, no podrían ser abordadas por los demás poderes sin agravio a la Ley Suprema, criterio que campeó especialmente en materia tributaria, penal y de limitaciones a los derechos o ejercicio del poder de policía en precedentes tan notorios que resultan de innecesaria cita.
A la vera de esta zona de reserva de la ley se reconocieron los correlativos ámbitos de la Administración y de la jurisdicción. La opinión de Marienhoff en este aspecto no podría dejar de recordarse, en cuanto señalara: "Así como el Ejecutivo no puede invadir con su acción la esfera propia y exclusiva del legislador, éste tampoco puede invadir -so pena de inconstitucionalidad- la esfera propia y exclusiva del Ejecutivo. Por la misma razón en cuyo mérito el Poder Ejecutivo no puede constitucionalmente dejar sin efecto una `ley formal' vigente, el Poder Legislativo carece de imperio para dejar sin efecto un decreto del Poder Ejecutivo, dictado por éste en ejercicio de potestades constitucionales. Cada poder sólo puede actuar válidamente en la esfera de su respectiva competencia establecida por la Constitución. A la `reserva de la ley' se opone, pues, la `reserva de la Administración', sin perjuicio de que frente a ambas exista la `reserva de la justicia'" (20) .
La jurisprudencia de la Corte Suprema consideró de modo tangencial estas "zonas de reserva", aunque de la lectura de muchos fallos es forzoso concluir en la admisión implícita de los criterios que las sustentan (21) . No obstante, debe destacarse que el más alto tribunal también aclaró, reiteradamente, que sólo cuando haya mediado alguna violación normativa que ubique los actos de los otros poderes fuera de las atribuciones que la Constitución les confiere o del modo en que ésta autoriza a ponerlos en práctica, puede hacerse la revisión judicial de los mismos (22) .
Sin embargo, junto a tales zonas de reserva se presentaron una serie de ámbitos en los que el ejercicio de las potestades de los distintos órganos del gobierno confluía, extremo reconocido por la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación al decidir que el reparto de competencias que establece la Ley Fundamental de la República no debe interpretarse en términos que equivalgan al desmembramiento del Estado, en detrimento de un armonioso desenvolvimiento de los poderes nacionales (23) .
Es así que empiezan a advertirse zonas en las que la actividad de los órganos del poder coincide o se superpone para la regulación de la realidad, en materias tales como la delegación legislativa, los reglamentos de necesidad y urgencia, la actuación de comisiones investigativas del Congreso o el otorgamiento de potestades decisorias sobre conflictos entre particulares a autoridades administrativas, entre otras, ocasiones en las que la Corte destacó que era necesario adecuar el principio de la división de poderes a las necesidades vitales de la Argentina contemporánea y a delinear el ámbito razonable de cláusulas constitucionales como la contenida en su art. 95 Ver Texto (hoy 109 Ver Texto ) (24) .
VI. LA JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA, LOS PRECEDENTES Y UN NUEVO CRITERIO
El fallo "Ángel Estrada" convoca expresamente la garantía contenida en el citado art. 109 Ver Texto CN., en cuanto dispone que en ningún caso el presidente de la Nación puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas, recordando que la prohibición no tiene origen en el modelo norteamericano, sino que fue tomada por Alberdi de la Constitución de Chile, que lo recibiera -a su vez- de la Constitución de Cádiz de 1812 (25) .
Dígase, al respecto, que no han sido tales las únicas fuentes consultadas por Alberdi para proyectar la cláusula que nos ocupa, pues, entre otras, ella también se reconoce implícita en los párrafos del "Considerando" y en el art. 1 Decreto de Seguridad Individual, del 23/11/1811 (26) . Por lo demás, tampoco cabría subestimar el valor de fuente que corresponde atribuir a la Constitución de Massachusetts, que el propio Alberdi reconoce como uno de los modelos de su proyecto (27) . Ello así, por cuanto su art. 30 establece que "...en el gobierno de esta República, el Departamento Legislativo nunca ejercerá los Poderes Ejecutivo y Judicial, o alguno de ellos, el Ejecutivo nunca ejercerá los Poderes Legislativo y Judicial, o alguno de ellos; y el Judicial nunca ejercerá los Poderes Ejecutivo y Legislativo, o alguno de los dos; a fin de que pueda ser un gobierno de leyes y no de hombres".
A pesar de la referencia al precedente de "Fernández Arias" Ver Texto (28) , lo cierto es que la doctrina que pretende afirmarse en "Ángel Estrada" no coincide con la establecida en aquel fallo del mismo tribunal.
Por cierto, la Corte Suprema consignó en "Fernández Arias" Ver Texto que la creación legislativa de órganos, procedimientos y jurisdicciones especiales de índole administrativa, destinados a hacer más efectiva y expedita la custodia de los intereses públicos, no supone la posibilidad de un otorgamiento incondicional de atribuciones jurisdiccionales, sino que se encuentra sometida a limitaciones de jerarquía constitucional, entre las que figura el control judicial suficiente (consids. 9, 10, 12, 13, 14 y 19).
Pero el tribunal no especificó allí otras limitaciones que no fueran las referidas a dicho control judicial, como no fuera en la disidencia de fundamentos de los ministros Dres. Luis M. Boffi Boggero y Pedro Aberastury, que en su consid. 19 aluden a la opinión de Lewis Mayers (29) cuando expresara que sólo una pequeña minoría de las leyes confiadas a la ejecución administrativa "...requiere conocimientos más especializados que el de aquellas leyes cuya ejecución se confía a los tribunales y que un examen de las funciones de los órganos administrativos con jurisdicción para entender en los procedimientos de ejecución revela que muchos no tienen tales funciones de regulación o de administración sobre la materia de que tratan, como las que le daría un conocimiento especializado si fuera necesario...".
Por el contrario, el examen del voto de la mayoría del tribunal, en particular en su consid. 11, obliga a colegir que cuando la Corte aludió al reconocimiento de la constitucionalidad de esos órganos tuvo precisamente en cuenta que muchos de los llamados "tribunales administrativos" no estaban destinados a resolver conflictos calificados por una alta especialidad técnica.
Es más, en el concreto caso en examen, en el fallo "Fernández Arias" Ver Texto se afirmó que las Cámaras Paritarias de Arrendamientos y Aparcerías Rurales intervenían "...en una situación jurídica que supone litigio entre particulares atinente a sus derechos subjetivos privados, cuestión que no resultaba novedosa, habida cuenta de los casos del Departamento de Trabajo de la provincia de Buenos Aires, el Tribunal Bancario y el Departamento Nacional del Trabajo" (ver consids. 15 y 16), pero al tiempo de resolverse sobre la inconstitucionalidad de la "...organización vigente de las citadas Cámaras..." no se acude a la circunstancia del derecho común aplicable para la resolución de los conflictos, sino a la ausencia de control judicial suficiente, criterio que se reiteraría más tarde (30) .
Tampoco mejora la sustentación, en mi opinión, la referencia al antecedente de "Litoral Gas", pues allí no se hace una referencia concreta a la exclusión de las controversias sometidas al "derecho común", criterio de especial dificultad pues ha de reconocerse que todos los conflictos de intereses encuentran regulación, de algún modo, en el derecho común, de modo que muchas veces es harto dificultoso escindir el carácter principal o accesorio de los regímenes especiales, como lo demuestra justamente el consid. 16 de "Ángel Estrada".
En realidad, la referencia habría sido más válida si se la hubiera realizado respecto del obiter del fallo "Borro" Ver Texto (31) , cuando se expuso que la jurisprudencia de la Corte referente a las limitaciones de la jurisdicción administrativa, establecidas por ley, se refiere específicamente a la sustracción, a los órganos del Poder Judicial, de la decisión de las causas regidas por el derecho común.
No resulta más afortunada la ocurrencia a la jurisprudencia norteamericana, a cuyos alcances se ha referido Roberto Mora, con criterios a los que corresponde reenviar (32) . Ello así, por cuanto luego de la mención del art. 109 Ver Texto CN. y de consignar expresamente que su origen debe hallarse en la Constitución de Chile, de un modo que sólo pude interpretarse como destinado a advertir sobre una diferencia esencial entre el texto de nuestra Ley Suprema y el de la Constitución de los Estados Unidos en la materia, no parece razonable pretender la traslación de principios surgidos de la aplicación de esta última en ese particular ámbito.
Tengo para mí que el criterio de la mayoría en "Ángel Estrada" se relaciona más directamente con el voto en disidencia del Dr. Enrique S. Petracchi en la causa "Camps" Ver Texto (33) . Allí sostuvo que en la estructura de nuestra Ley Fundamental la facultad del Congreso de dictar las leyes convenientes a que alude el art. 67 Ver Texto inc. 28 (hoy 75 Ver Texto inc. 32) refuta la idea de que ese mismo Congreso pueda convertirse en un tribunal de justicia, pues los fundadores de esta Nación confiaron el Poder Judicial solamente a la Corte Suprema y tribunales inferiores, tanto en tiempos de bonanza como en tiempos difíciles, de modo que los poderes implícitos del Congreso de dictar todas las leyes que estime convenientes se convalidan en su ejercicio cuando dichas normas no contradigan la letra y el espíritu de la Constitución Nacional, examen que corresponde realizar a la Corte Suprema.
Lo cierto es que, independientemente de la apoyatura que pudiera recibir en los precedentes nacionales y extranjeros que invoca, el fallo "Ángel Estrada y Cía." sienta, a mi juicio, un nuevo criterio en la fijación de los límites de las facultades del legislador para otorgar a órganos administrativos la potestad de resolver conflictos de intereses, cual es que ella sólo será admisible en la medida de su vinculación con conocimientos técnicos o regímenes especiales en los que pueda postularse una particular capacidad o idoneidad de los funcionarios de la Administración, materia necesariamente ajena a la aplicación del derecho común.
Pero tal conclusión sólo se justifica si se admite, correlativamente, que toda la jurisdicción del Poder Judicial no emana sino de la propia Constitución Nacional, extremo que -dado el valor fundante de otros institutos que se ha dado al origen legal de la jurisdicción en los casos en que la Nación es demandada ante la jurisdicción- obliga a replantear la ponderación de una serie de institutos que no admitirían cabida en la juridicidad desde tal perspectiva.
VII. LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD EN LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS
No podría dejar de considerar, como ha advertido recientemente Alberto Bianchi, que "...el derecho no sabe de compartimientos estancos, especialmente cuando se decide en el terreno de los valores fundamentales del ordenamiento..." (34) y que podría pensarse que la doctrina ha de superar los límites para los que fue creada, pudiendo pretenderse extendidas las reflexiones respecto de la jurisdicción arbitral.
En tal sentido, creo necesario destacar que la decisión de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en "Ángel Estrada" se produce a raíz del cuestionamiento de la propia Administración sobre la competencia que le reconocía la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, de modo que -más allá de los interrogantes que pudieran hacerse sobre la funcionalidad del precedente para la defensa de los derechos del usuario, que en este caso concurrió por su voluntad al ente regulador- no podría extenderse para invalidar otros modos alternativos de resolución de conflictos, a los que podría accederse por voluntad de las partes, sin grave afectación del venire contra factum.
Sobre el particular, recuérdese que en aquella disidencia de los Dres. Boffi Boggero y Aberastury citada más arriba se mencionaba expresamente que "...muchas veces quedan convalidadas, de hecho, las decisiones de la autoridad administrativa cuando las partes las aceptan sin acudir a la instancia judicial correspondiente, porque cuando se trata de derechos renunciables (art. 872 Ver Texto CCiv.) aun las resoluciones adversas pueden consentirse y los propios particulares pueden incluso abstenerse de accionar judicialmente en virtud de haber compuesto su diferendo mediante la convención liberatoria transaccional...", disposición que podría darse por anticipado con valor jurídico inatacable con posterioridad.
Expresé más arriba que el sentido y misión principal de la división de poderes es la protección de la libertad civil, y que su invocación en perjuicio de tales libertades, no tanto en la interpretación de las leyes sino más bien en la pretensión de establecer ámbitos inaccesibles por el legislador para favorecer esos bienes, resulta cuanto menos dudosa.
Creo que la protección de esa finalidad esencial está comprometida en la necesidad de mantener la fuerza vinculante de los compromisos voluntarios y sus efectos jurídicos, como premisa sustancial de la seguridad jurídica. De allí que entiendo inaplicables las consideraciones de "Ángel Estrada" para auspiciar un cuestionamiento a la jurisdicción arbitral.
NOTAS:
(1) Fallos 247:646 Ver Texto (JA 1960-V-447).
(2) Fallos 321:776 Ver Texto .
(3) Kirele, "Introducción a la teoría del Estado", 1980, Ed. Depalma, p. 13.
(4) García Pullés, Fernando, "Tratado de lo contencioso administrativo", t. 1, 2004, Ed. Hammurabi, p. 40.
(5) De Secondat, Charles, barón de Montesquieu, "Del espíritu de las leyes", 1944, Ed. Libertad, ps. 150/151.
(6) Fallos 310:1709.
(7) Me refiero a los principios de distribución y organización tal como los plantea, respecto del Estado de Derecho en el Estado liberal burgués, Schmitt en el examen de la Constitución de la República de Weimar. Ver Schmitt, Carl, "Teoría de la Constitución", 1982, Ed. Alianza, Madrid, p. 138.
(8) Alberdi, Juan B., "Sistema económico y rentístico", 1998, Ed. Ciudad Argentina, p. 15.
(9) Bidart Campos, Germán, "Manual de la Constitución reformada", t. III, 1999, Ed. Ediar, p. 133.
(10) Fallos 324:3358.
(11) Ver Gondra, Jorge M., "Jurisdicción federal", Ed. de la Revista Jurisprudencia Argentina, 1944, p. 25 y ss.
(12) Ver nota de elevación del Poder Ejecutivo (Mitre) impulsando los proyectos "...que le han sido remitidos por la Corte Suprema de Justicia para recabar su sanción" y la discusión que provocaran en el seno de las Cámaras de Senadores y Diputados: en la primera, en la sesión del 27/6/1863; y en la Cámara de Diputados, en las sesiones del 31 de julio, 3 y 5 de agosto de ese mismo año, entre otras. Conf. Cámara de Senadores, Diario de Sesiones, 1863, p. 197 y ss.; y Cámara de Diputados, Diario de Sesiones, 1863, vol. I, p. 301 y ss.
(13) El art. 2 del proyecto disponía que "...los jueces nacionales de sección conocerán en primera instancia de las causas siguientes: 1º..., 2º... 7º. En general todas aquellas causas en que la Nación o un recaudador de sus rentas sea parte actora, solicitando la ejecución de una ley o reglamento nacional".
(14) Jorge Gondra señaló a este respecto que tanto la jurisprudencia de los Estados Unidos como la de nuestra Corte Suprema han coincidido en establecer que el Congreso puede restringir o prescribir excepciones al fuero federal, sustrayendo de su conocimiento algunos casos para atribuirlos al fuero ordinario o provincial, poniendo de relieve que la cuestión fue discutida en ocasión de la sanción de la ley 927 (Gondra, Jorge, "Jurisdicción federal" cit., p. 24 y ss., con cita de "The Moses Taylor" y "Martín v. Hunters Lesse", 4 Wall, 411 y Fallos 99:383).
(15) Fallos 126:325 y sus citas.
(16) Gondra, Jorge, "Jurisdicción federal" cit., p. 134.
(17) Ver Muñoz, Guillermo, "El reclamo administrativo previo" y "El enigma de la habilitación de la instancia", ambos en "Fragmentos y testimonios de Derecho Administrativo", 1999, Ed. Ad-Hoc.
(18) La pretensión de admitir un "Estado" con doble personalidad ha sido rechazada por la doctrina desde hace tiempo, que ha exigido el reconocimiento de su personalidad única. Las ideas de Marienhoff al respecto han sido suficientemente claras. No obstante, conservo la mención para permitir la comprensión del criterio seguido en la época por el legislador.
(19) Fallos I:218 (3ª serie), "Castor Figueras v. PEN." (dictamen del procurador general de la Nación), y I:317 "Seste y Seguich".
(20) Marienhoff, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", t. I , Ed. Abeledo-Perrot, p. 250 y los autores citados en la nota 228. Ver también, del mismo autor, "Entidades autárquicas institucionales. Su creación por ley o por decreto. Lo atinente a su constitucionalidad", en JA 1961-VI, secc. Doctrina, p. 62 y ss.
(21) A los casos de Fallos 303:1238 Ver Texto y 305:980 Ver Texto , citados por Marienhoff, respecto de la zona de reserva de la Administración, pueden agregarse los de Fallos 308:490 Ver Texto ("Strada"); 316:2454 Ver Texto ("Serra"), 321:3123 Ver Texto (JA 1999-I-119) Ver Texto ; 322:2525 Ver Texto ; 324:3184, disidencia del Dr. Vázquez; y 327:46.
(22) Fallos 322:1988 Ver Texto , voto del Dr. Boggiano.
(23) Fallos 316:2624 (JA 1994-II-557) Ver Texto .
(24) Ver consid. 10 del fallo "Fernández Arias" -Fallos 247:646 Ver Texto (JA 1960-V-447)-, con cita de Fallos 178:9 Ver Texto y 23.
(25) Este precepto, de importancia capital en el diseño de la división de poderes y la organización de la Administración, ha sido recordado entre nosotros por Juan C. Cassagne para advertir sobre el error en que normalmente incurre la doctrina, posiblemente al influjo de la opinión de Sarmiento (conf. "Asambleas Constituyentes argentinas", t. IV, p. 872), al considerar que nuestra Ley Suprema es sólo un reflejo de la Constitución de los Estados Unidos de América, lugar al que únicamente cabe ocurrir para abrevar sobre su hermenéutica. Ver Cassagne, Juan C., "Sobre el origen hispánico del sistema judicialista y de otras instituciones".
(26) Ver Hendler, Edmundo S., "Las garantías penales y procesales, Enfoque histórico comparado", 2001, Ed. del Puerto, p. 11 y ss.
(27) Alberdi, Juan B., "Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina", cap. XXXVI, 1913, Ed. El Ateneo, "Advertencia que sirve de prefacio y de análisis al Proyecto de Constitución que sigue".
(28) Fallos 247:646 Ver Texto .
(29) "The American Legal System", 1955, Ed. Harper & Brothers, Nueva York.
(30) Fallos 266:151 Ver Texto .
(31) Fallos 259:173 Ver Texto (JA 1964-VI-417).
(32) Mora, Roberto D., "Una de cal y otra de arena (a propósito del fallo `Ángel Estrada y Cía.')", en revista jurídica LL Suplemento de Jurisprudencia de Derecho Administrativo del 27/5/2005, p. 20 y ss.
(33) Fallos 310:1162 Ver Texto .
(34) Bianchi, Alberto, "Reflexiones sobre el caso `Ángel Estrada' y sus efectos en la jurisdicción arbitral", en ED del 18/5/2005.
