BAENA, RICARDO Y
OTROS
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
FECHA: 02/02/2001
TEXTO COMPLETO:
I. Introducción de la causa
1. El 16 de enero de 1998 la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante "la
Comisión" o "la Comisión Interamericana") sometió ante la Corte
una demanda contra la República de Panamá (en adelante "el Estado" o
"Panamá") que se originó en una denuncia (No. 11.325) recibida en la
Secretaría de la Comisión el 22 de febrero de 1994. En su demanda, la Comisión
invocó los artículos 50 y 51 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(en adelante "la Convención" o "la Convención Americana") y
los artículos 26 y siguientes del Reglamento. La Comisión sometió este caso con
el fin de que la Corte decidiera si hubo violación, por parte de Panamá, de los
artículos 1.1 (Obligación de Respetar los Derechos); 2 (Deber de Adoptar
Disposiciones de Derecho Interno); 8 (Garantías Judiciales); 9 (Principio de
Legalidad y de Retroactividad); 10 (Derecho a Indemnización); 15 (Derecho de
Reunión); 16 (Libertad de Asociación); 25 (Protección Judicial), y 33 y 50.2 de
la Convención, como resultado de los hechos ocurridos a partir del 6 de
diciembre de 1990 y especialmente a partir del 14 de diciembre de dicho año
[fecha] en que se aprobó la Ley No.25, [con base en la cual] fueron arbitrariamente
destituidos de sus cargos 270 empleados públicos que habían participado en una
manifestación por reclamos laborales, a quienes se acusó de complicidad con una
asonada militar. Posteriormente a[l despido arbitrario de dichos trabajadores],
en el procedimiento de sus quejas y demandas[,] se cometieron en su contra una
sucesión de actos violatorios de sus derechos al debido proceso y [a] la
protección judicial.
2. Asimismo, la Comisión solicitó
a la Corte que declarara que la Ley 25 y la norma contenida en el artículo 43
de la Constitución Política de Panamá son contrarias a la Convención, por
permitir la retroactividad de las leyes y que, en consecuencia, deben ser
modificadas o derogadas conforme al artículo 2 de dicha Convención. La Comisión
también solicitó a la Corte que requiriera al Estado que restablezca en el
ejercicio de sus derechos a los 270 trabajadores y repare e indemnice a las
presuntas víctimas o a sus familiares, por los hechos cometidos por sus
agentes, conforme a lo establecido en el artículo 63.1 de la Convención.
3. Finalmente, la Comisión
solicitó que se condenara al Estado al pago de las costas y gastos de este
proceso.
4. Los 270 trabajadores que la
Comisión considera han sido víctimas en el presente caso son: Leónidas A. Baena
Ricardo, Alfredo Berrocal Arosemena, Francisco J. Chacón, Arístides Barba Vega,
Salvador Vela, Eugenio Delgado, Juan O. Sanjur, Porfirio Real, Luis del Carmen
Melgarejo Núñez, Juan de Gracia, César Aparicio Aguilar, Fernando Dimas,
Eugenio Tejada, Felipe Argote, Luis Cabeza, Rolando Graham, Rigoberto Enríquez,
Ilda Ortega, Ismael Campbell, Carlos Henry, Tomás Morales, Daniel José Health,
Maricela Rodríguez, Miguel Martínez, Carlos Archibold, Gabino Young, Sergio
Marín, Jaime Legal, Enrique Jiménez, Luis Martínez, José Corvalan, Fernando
Hernández, Militza de Justavino, Andrés Guerrero, Marco Moscoso, Hildebrando
Ortega, Saúl Quiroz, Enrique Silvera, Elías Manuel Ortega, Euribiades Marín,
Domingo Montenegro Domínguez, César Augusto Contreras Pérez, Marina Elena
Villalobos, Eduardo Cobos, Iraida Castro, Eduardo Williams, Ricardo Simmons,
Rolando Miller, Yitus Henry, Guillermo Torralba, Eleno García, Alfonso
Chambers, Manuel Sánchez, Francisco Segura, Jorge Cobos, Jorge Murillo, Ricardo
Powel, Antonio Murez, María Sánchez, Lidia Marín, Gustavo Mendieta, Carlos
Márquez, Hermes Marín, Gustavo Martínez, Alejandrina Gordon, Leonel Angulo,
Luis Estribi, Carlos Catline, Orlando Camarena, Errol Vaciannie, Regino
Ramírez, Carlos Mendoza, Luis Coronado, Ricardo Rivera, Rolando Roa, Walters
Vega, Modier Méndez, Tilcia Paredes, Alexis Díaz, Marisol Matos, Rigoberto
Isaac, Jorge Aparicio, Ramiro Barba, Eugenio Fuentes, Algis Calvo, Marcos
Tovar, Elberto Cobos, Yadira Delgado, Mireya Rodríguez, Ivanor Alonso, Alfonso
Fernández, Rodolfo Campos, Nemesio Nieves, Judith Correa, Edgar de León,
Arnoldo Aguilar, Marisol Landao, Wilfredo Rentería, Segismundo Rodríguez, Pedro
Valdez, Ricardo Guisepitt, Javier Muñoz, Marcos Guerrero, Nicolás Soto, Ernesto
Walker, Adela De Góndola, Víctor Julio Carrido, David Clavo, Germán Gálvez,
Aldo D'andrea, Jorge Rivas, Hugo Pérez, Diómedes Romero, Paulino Villareal,
Euclides Madrid, Nelson Alvarado, Arturo González, Aurelio González, Miguel
Prado P., Roberto Guerra, César De Ovaldia, Luis Bedoya, José Guaitoto, Tomás
González, Florentino Cerrión, Carlos Philips, Rómulo Howard, Alexis Cañas,
Nelson Cortés, Roselio Luna, David Jaen, José Pérez, Luis Cárdenas, Jorge
Alegría, Andrés Alemán, Perlina De Andrade, Luis E. Anaya, Santiago Alvarado,
Javier Atencio A., Víctor Arauz, Pedro Atencio, Álvaro Arauz, Rubén Darío
Barraza, Carlos Beamont, Samuel Beluche, Andrés Bermúdez, Miguel Bermúdez, Luis
Bernuil, Alba Berrio, Marcos Bracamaya, Mario Brito, José Blanco, Víctor Bock,
Víctor Buenaño, Jaime Batista, Heliodo Bermúdez, Luis Batista, Jaime Camarena,
Juanerje Carrillo, Robustiano Castro, Ladislao Caraballo, Reynaldo Cerrud,
Manuel Corro, Minerva De Campbell, Xiomara Cárdenas, Cayetano Cruz, Luciano
Contreras, Nataniel Charles, Domingo De Gracia, Fernando Del Río G., Antonia De
Del Vasto, Manuel Del Vasto, Roberto Escobar, César Espino, Jaime Espinosa,
Jorge Ferman, Julio Flores, Alexis Garibaldi, Eduardo Gaslin, Rolando Gómez,
Antonio González, Benito González, Eric González, Raúl González R., Evangelista
Granja, Rubén Guevara, Alfredo Guerra, Esther María Guerra, Rita Guerra, Melva
Guerrero, Aníbal Herrera, Félix Herrera, Magaly De Herrera, Manuel Herrera,
Pompilio Ibarra, Daniel Jiménez, Rolando Jiménez, José A. Kelly, Eric Lara,
Dennis Lasso, Dirie Lauchu, Luis A. Laure, Gilberto Leguizamo, Darien Linares,
César Lorenzo, Zilka Lou, Jorge Martínez, Manrique Mejía, Luis Miranda, Oran
Darío Miranda, Luis Montero, Valentín Morales, Natalio Murillo, Raúl Murrieta,
Estabana Nash, Amed Navalo, Sergio Ochoa, Antonio Ornano, Gustavo Ortiz, Omar
Oses, Luis Osorio, Miguel A. Osorio, Evelio Otero, Esteban Perea, Medardo
Perea, Cristina Pérez, Fredy Pérez, Rubén Darío Pérez, Mario Pino, Giovani
Prado, Pablo Prado, Tomás Pretel, Juan B. Quijada, Donay Ramos, Dorindo Ríos,
Iris Magaly Ríos, Ricardo Ríos, Syldee Ríos, Vladimir Ríos, Luis Risco, Alidio
Rivera, Amos Darío Rodríguez, Anelly De Rodríguez, Isac M. Rodríguez, Ernesto
Romero, Sandra L. De Romero, Ramón Ruiz, Benigno Saldaña, Jaime Salinas, Ilka
De Sánchez, Luis Sánchez, José Santamaría, Cristóbal Segundo, Tomás Segura,
Enrique Sellhom, Teresa De Sierra, Sonia Smith, Elvira De Solórzano, Luis Sosa,
Víctor J. Soto, Rafael Tait Yepes, Josefina Tello, Daniel Trejos, Ricardo
Trujillo, Luis Tuñón, Marisina Ubillus, Manuel Valencia, Rodolfo Vence, José
Villareal, y Rodolfo Winter.
II. Competencia
5. Panamá es Estado Parte en la
Convención Americana desde el 22 de junio de 1978 y reconoció la competencia
contenciosa de la Corte el 9 de mayo de 1990.
Por lo tanto, la Corte es
competente para conocer del presente caso.
III. Procedimiento ante la
Comisión
6. El 22 de febrero de 1994 la
Comisión recibió en su Secretaría una denuncia hecha por el Comité Panameño por
los Derechos Humanos en favor de 270 empleados públicos destituidos como
consecuencia de la Ley 25 de 14 de diciembre de 1990. El 6 de julio de 1994 la
Comisión comunicó la denuncia al Estado y le solicitó que presentara la
información correspondiente en un plazo de 90 días.
7. El 24 de julio y el 19 de
octubre de 1994, la Comisión envió al Estado información adicional presentada
por el reclamante y, en el último envío, le solicitó que informara en un plazo
de 60 días.
8. El 9 de septiembre de 1994
Panamá presentó su respuesta a la Comisión, quien se la remitió al peticionario
el 25 de octubre de ese año y, el 24 de enero de 1995, el reclamante presentó
sus observaciones a dicho escrito, las cuales se transmitieron al Estado el 31
de enero de 1995.
9. El 14 de febrero de 1995 el
Estado presentó sus observaciones a la información adicional que la Comisión le
había remitido el 19 de octubre de 1994 y, el 1 de marzo de 1995, la Comisión
las transmitió al reclamante.
10. El 7 de abril de 1995 la
Comisión se puso a disposición de las partes para procurar una solución amistosa.
A pesar de que tanto el Estado como los peticionarios manifestaron a la
Comisión su interés en llegar a una solución amistosa, después de casi tres
años en los cuales se celebraron tres reuniones con el fin de intentar el
arreglo, "la Comisión consideró agotada la vía de la conciliación y
continuó con la tramitación contenciosa" del caso.
11. El 16 de octubre de 1997,
durante su 97° Período de Sesiones, la Comisión aprobó el Informe N° 37/97, el
cual fue transmitido al Estado el 17 de los mismos mes y año. En dicho informe,
la Comisión concluyó:
148. Que los actos de los Poderes
Públicos del Estado mediante los cuales la Asamblea Legislativa [...] aprobó la
Ley 25 de 14 de diciembre de 1990[,] el Poder Judicial la declaró
constitucional en casi su totalidad y el Poder Ejecutivo le dio aplicación,
[...]violaron los derechos humanos de los peticionarios[,] rechazaron todos sus
reclamos, [y] son incompatibles con las disposiciones de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
149. Que respecto de las 270
personas en cuyo nombre se promueve el presente caso, el Estado de Panamá ha
dejado de cumplir con sus obligaciones en relación con las siguientes normas de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos: artículo 8, derecho a las
garantías judiciales; artículo 9, principio de legalidad y de irretroactividad;
artículo 10, derecho a indemnización; artículo 15, derecho de reunión; artículo
16, derecho a la libertad de asociación; artículo 24, derecho a la igualdad
ante la ley; artículo 25, derecho a la protección judicial.
150. Que respecto de las mismas
personas, el Estado de Panamá ha dejado de cumplir con su obligación de
reconocer y garantizar los derechos contenidos en los artículos 8 y 25, en
conexión con los artículos 1.1 y 2, de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, de la cual Panamá es Estado Parte.
151. Que el Estado no ha dado
cumplimiento a las normas contenidas en el artículo 2 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, en virtud de que no ha adaptado su
legislación a las disposiciones de dicha Convención.
Asimismo, la Comisión decidió:
1. Recomendar al Estado panameño
que [reincorpore a] los trabajadores despedidos por la Ley 25 de 14 de
diciembre de 1990 identificados en el párrafo Vº del presente informe, a sus
puestos respectivos o a otros en las mismas condiciones en las que prestaban
servicios al momento de ser destituidos; que les reconozca los salarios caídos
y los demás beneficios laborales a los que tienen derecho; y que se les pague
una indemnización por los daños causados por el despido injustificado del que
fueron objeto.
2. Recomendar al Estado adoptar
con arreglo a sus procedimientos constitucionales y legislativos vigentes, las
medidas que fueran necesarias para hacer efectivos a plenitud los derechos y
garantías contenidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
3. Recomendar al Estado
modificar, derogar o en definitiva dejar sin efecto la referida [L]ey 25.
4. Recomendar al Estado que la
expresión "penar sin previo juicio" del artículo 33 de la Constitución
Política de Panamá sea debidamente interpretada, para dar cumplimiento al
compromiso asumido por la República de Panamá de adecuar las normas de su
legislación interna a las de la Convención.
5. Recomendar que la norma
contenida en el artículo 43 de la Constitución Política de Panamá, la cual
permite la retroactividad de las leyes por razones de "orden público"
o "interés social", sea enmendada y/o interpretada, en conformidad
con el artículo 9 de la Convención Americana, en el sentido de que "nadie
puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no
fueran delictivas según el derecho aplicable".
6. La Comisión decide transmitir
el presente informe al Estado, el que no estará autorizado para publicarlo,
otorgándole el plazo de 2 meses para adoptar las recomendaciones precedentes.
El término comenzará a contarse a partir del día en que el informe sea
transmitido.
7. Comunicar al peticionario
acerca de la adopción en [el] presente caso de un informe artículo 50.
12. El 10 de diciembre de 1997 el
Estado rechazó el informe de la Comisión aduciendo "obstáculos,
motivaciones y fundamentos jurídicos [de derecho interno que le impedían]
ejecutar las recomendaciones emitidas por la Honorable Comisión Interamericana
de Derechos Humanos".
13. El 14 de enero de 1998 la
Comisión, mediante acta de conferencia telefónica, decidió presentar el caso
ante la Corte.
IV. Procedimiento ante la Corte
14. La demanda ante la Corte fue
introducida el 16 de enero de 1998. La Comisión designó como sus Delegados ante
este Tribunal a los señores Carlos Ayala Corao y Hélio Bicudo; como sus
abogados a los señores Jorge E. Taiana y Manuel Velasco Clark; y como sus
asistentes a los señores Minerva Gómez, Ariel Dulitzky, Viviana Krsticevic y
Marcela Matamoros. Mediante nota recibida el 18 de junio de 1998 en la
Secretaría de la Corte (en adelante "la Secretaría"), la señora
Matamoros comunicó su renuncia a la participación en el presente caso.
15. El 28 de enero de 1998 la
Secretaría, previo examen preliminar de la demanda realizado por el Presidente
de la Corte (en adelante "el Presidente"), la notificó al Estado, al
cual informó sobre los plazos para contestarla, oponer excepciones preliminares
y nombrar su representación. Asimismo, invitó al Estado a designar juez ad hoc.
16. El 20 de febrero de 1998
Panamá designó al señor Rolando Adolfo Reyna Rodríguez como juez ad hoc.
17. El 27 de febrero de 1998 el
Estado designó al señor Carlos Vargas Pizarro como Agente.
18. El 17 de abril de 1998 el
Estado interpuso cuatro excepciones preliminares, después de haber solicitado
dos prórrogas en el plazo para la presentación de las mismas.
19. El 14 de mayo de 1998 el
Estado solicitó una prórroga de un mes para presentar su contestación de la
demanda. El 18 de mayo de 1998 la Secretaría, siguiendo instrucciones del
Presidente, informó al Estado que la prórroga había sido otorgada.
20. El 20 de mayo de 1998 la
Comisión presentó sus observaciones a las excepciones preliminares interpuestas
por Panamá.
21. El 29 de junio de 1998 el
Estado presentó su contestación de la demanda. En ella manifestó que es
respetuoso de los derechos humanos y que no ha invocado el orden público o el
bien común como instrumento para suprimir, desnaturalizar o privar de su
contenido real a los derechos consagrados en la Convención. Asimismo, indicó
que el contenido y ejecución de la Ley 25 fue proporcional al daño que se
estaba causando a la organización de la vida social en Panamá y a las
instituciones democráticas del país. También indicó que la violación de los
derechos que fue alegada por los peticionarios es inexistente. Agregó que la
Ley 25 fue emitida en plena consonancia con lo establecido en los artículos 27,
30 y 32 de la Convención y con lo establecido en la jurisprudencia de la Corte.
Finalmente, señaló que en los procesos internos interpuestos por los
peticionarios se cumplieron todas las normas y requisitos exigidos por la
Convención; que quedó probado que las acciones ejercidas estuvieron acordes con
la ley, con el derecho internacional y con la Convención, y que no se probó la
existencia de responsabilidad internacional alguna imputable a Panamá.
En su petitorio el Estado
solicitó a la Corte que declarara que no es responsable del despido de los 270
trabajadores; que al no demostrarse la violación, por parte de Panamá, de
alguna norma de la Convención, no se le debe obligar a pagar ningún tipo de
indemnización, ni a la reinstalación de los empleados destituidos, máxime que
algunos de ellos fueron reinstalados y a otros ya se les liquidó e indemnizó
conforme a derecho; que se le permita aportar más evidencia, y que se condene
al demandante al pago de las costas y gastos en que ha incurrido.
22. El 7 de julio de 1998 la
Secretaría solicitó a la Comisión que remitiera, a la brevedad posible, el objeto
de la declaración de los testigos por ella propuestos, debido a que dicha
información no fue presentada en el escrito de demanda.
23. El 14 de julio de 1998 la
Comisión informó a la Corte que consideraba de suma importancia la celebración
de otros actos del procedimiento escrito, para lo cual solicitó que se le
otorgara un plazo de dos meses para presentar la réplica.
24. El 31 de julio de 1998 la
Secretaría informó a la Comisión y al Estado que el Presidente, de conformidad
con el artículo 38 del Reglamento, otorgó a la primera un plazo de dos meses
para la presentación de la réplica y que, con posterioridad a la recepción de
dicho escrito, lo transmitiría al segundo para que, dentro del mismo plazo,
presentase el escrito de dúplica.
25. El 31 de agosto de 1998 la
Comisión presentó el objeto de la declaración de los testigos ofrecidos en su
demanda.
26. El 30 de septiembre de 1998
la Comisión presentó el escrito de réplica.
27. El 29 de octubre de 1998 la
Secretaría, siguiendo instrucciones del Presidente, solicitó al Secretario
General de la Organización de los Estados Americanos (en adelante "la
OEA") cualquier información que pudiera tener acerca de alguna
notificación, recibida del Estado entre el 20 de noviembre y el 31 de diciembre
de 1990, relacionada con la suspensión de las garantías de la Convención, las
disposiciones suspendidas, los motivos de la suspensión y la fecha de
terminación de la misma.
28. El 27 de noviembre de 1998 el
Estado solicitó una prórroga de un mes para la presentación de su escrito de
dúplica. El 2 de diciembre de 1998 la Secretaría, siguiendo instrucciones del
Presidente, informó al Estado que la prórroga había sido otorgada.
29. El 15 de diciembre de 1998 la
Secretaría solicitó al Subsecretario de Asuntos Legales de la OEA, señor
Enrique Lagos, cualquier gestión que pudiese realizar dentro de la esfera de su
competencia para facilitar el acceso de la Corte a la información requerida al
Secretario General de la OEA el 29 de octubre de 1998.
30. El 7 de enero de 1999 el
señor Jean-Michel Arrighi, Director del Departamento de Derecho Internacional
de la OEA, en respuesta a la nota enviada por la Secretaría al Subsecretario de
Asuntos Legales de la OEA el 15 de diciembre de 1998, envió una comunicación a
la Secretaría informando que ninguna notificación había sido recibida o
registrada por ese Departamento en relación con la suspensión de garantías de
la Convención por parte del Estado.
31. El 8 de enero de 1999 el
Estado presentó el escrito de dúplica.
32. El 19 de enero de 1999 Panamá
designó como Agente alterno al señor Jorge Federico Lee.
33. El 19 de enero de 1999 el
señor Rolando Adolfo Reyna Rodríguez, en su condición de Juez ad hoc en el
caso, informó a la Corte que "tuv[o] actuación [... en] la demanda
"Jorge a. Martínez -vs- Instituto de Recursos Hidráulicos y
Electrificacion", la cual recha[zó] por falta de jurisdicción sin entrar a
conocer el caso". Además, informó que "desempeñar[ía] el cargo de
Asuntos Marítimos Internacionales en la República de Panamá". Finalmente,
solicitó a la Corte que "determin[ara] si [los hechos señalados con
anterioridad eran] causales de impedimento".
34. El 19 de enero de 1999, la
Secretaría, siguiendo instrucciones del Tribunal, solicitó al señor Rolando
Adolfo Reyna Rodríguez que informara sobre "[las c]aracterísticas y objeto
del proceso identificado como "Jorge A. Martínez -vs- Instituto de
Recursos Hidráulicos y Electrificación", en el cual [...] tuvo
participación como Presidente de la Junta de Conciliación y Decisión N° 4"
y sobre la "[u]bicación, en la estructura del Estado de Panamá, de la
oficina o repartición 'Asuntos Marítimos Internacionales'".
35. El 22 de enero de 1999 el
señor Rolando Adolfo Reyna Rodríguez informó a la Secretaría, en respuesta a la
solicitud del día 19 de los mismos mes y año, que el proceso en el cual
participó como Presidente de la Junta de Conciliación y Decisión Laboral N° 4,
se basó en una demanda laboral interpuesta por varios trabajadores despedidos
por la Ley 25, la cual rechazó por falta de jurisdicción. Asimismo, informó que
la "autoridad marítima es en Panamá una institución autónoma que se dedica
a todo lo relacionado con las naves mercantes".
36. Ese mismo día la Corte dictó
una Resolución mediante la cual decidió:
1. Declarar que el señor Rolando
Adolfo Reyna Rodríguez está impedido para el ejercicio del cargo de juez ad hoc
en el presente caso.
2. Continuar con el conocimiento
del mismo con su composición actual.
3. Notificar la presente
Resolución al señor Rolando Adolfo Reyna Rodríguez.
37. El 26 de enero de 1999 el
Defensor del Pueblo de Panamá, señor Italo Isaac Antinori Bolaños, presentó un
escrito en calidad de "amicus curiae".
38. El 27 de enero de 1999 la
Corte celebró la audiencia pública sobre excepciones preliminares en la sede de
la Corte Suprema de Justicia de la República de Costa Rica.
39. El 18 de noviembre de 1999 la
Corte dictó Sentencia de excepciones preliminares. En dicha Sentencia el
Tribunal desestimó las
excepciones preliminares interpuestas por el Estado.
40. Mediante Resolución del
Presidente de 7 de diciembre de 1999 se convocó a la Comisión Interamericana y
al Estado a una audiencia pública sobre el fondo, que se celebraría en la sede
de la Corte el 26 de enero de 2000, con el propósito de recibir las
declaraciones de los testigos propuestos por la Comisión y de los testigos y
peritos ofrecidos por el Estado. Además, se comunicó a las partes que podrían
presentar sus alegatos finales verbales sobre el fondo del caso inmediatamente
después de recibida dicha prueba.
41. El 15 de diciembre de 1999 la
Secretaría, siguiendo instrucciones de su Presidente, informó al Estado que la
prueba mencionada en el punto IX.d. (prueba de informes) de la contestación de
la demanda, por medio de la cual se solicitó a la Corte que se sirva oficiar a
las empresas privadas Cable & Wireless Panamá, S.A. y Panamá Ports Company,
S.A. para que produzcan informes relativos al caso, debería ser ofrecida al
Tribunal por el Estado, para que el primero decida su incorporación o no al
acervo probatorio. El 26 de enero de 2000 el Estado remitió una nota firmada
por el señor Jorge Nicolau, Director Administrativo y Desarrollo de Productos
de Cable & Wireless Panamá, S.A., mediante la cual informó acerca de los
trabajadores que dicha empresa había recontratado.
42. El 10 de enero de 2000 el
Estado presentó la lista de los testigos y peritos que comparecerían a la
audiencia pública sobre el fondo. Mediante Resolución de la Corte de 25 de
enero de 2000 se convocó al señor Feliciano Olmedo Sanjur para recibir su declaración
en calidad de perito.
43. El 13 de enero de 2000 la
Comisión presentó la lista de los testigos que declararían en la audiencia
pública sobre el fondo e informó que el señor Humberto Ricord, ofrecido por
ella y convocado por la Corte como testigo, comparecería como perito. El 14 de
enero de 2000 la Secretaría, siguiendo instrucciones del Presidente, solicitó
al Estado que informara si tenía algún inconveniente en el cambio en la calidad
en la que comparecería dicho señor. El 17 de enero de 2000 Panamá manifestó que
consideraba inconveniente el cambio solicitado por la Comisión. El 19 de enero
de 2000 la Comisión presentó un escrito señalando que la declaración del señor
Humberto Ricord, en calidad de experto en derecho laboral y constitucional y
catedrático universitario, estaría dedicada a esclarecer los hechos de la
denuncia y adjuntó su "curriculum vitae".
Mediante Resolución de la Corte
de 24 de enero de 2000 se convocó al señor Humberto Ricord para recibir su
declaración en calidad de perito.
44. El 25 de enero de 2000 el
Estado presentó una nota por la cual pretendió recusar al Presidente y solicitó
el aplazamiento de la audiencia pública sobre el fondo. Ese mismo día, mediante
Resolución adoptada por unanimidad, la Corte desestimó la petición, así como la
solicitud de aplazamiento de la audiencia.
45. Al día siguiente, 26 de enero
de 2000, el Presidente dio inicio a la audiencia pública, en la cual la Corte
recibió la declaración de los testigos y peritos propuestos por la Comisión
Interamericana y el Estado.
Comparecieron ante la Corte:
Por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos:
Hélio Bicudo, Delegado; Carlos
Ayala Corao, Delegado; Manuel Velasco Clark, abogado; Cristina Silva, abogada
asistente;Viviana Krsticevic, asistente;Minerva Gómez, asistente; yMaría
Claudia Pulido, asistente.
Por el Estado de Panamá:
Carlos Vargas Pizarro, Agente;
Jorge Federico Lee, Agente alterno; Virginia Burgoa, Embajadora de Panamá en
Costa Rica; Luis Enrique Martínez, Ministro Consejero de la Embajada de Panamá
en Costa Rica; Juan Cristóbal Zúñiga, Director Jurídico del Ministerio de
Relaciones Exteriores; Iana Quadri de Ballard, Subdirectora Jurídica del
Ministerio de Relaciones Exteriores; Juan Antonio Tejado Mora, asesor; Juan
Antonio Tejado Espino, asesor; María Alejandra Eisenmann, Secretaria General
del Ministerio de Relaciones Exteriores; Harold Maduro, asistente; e Ivonne
Valdés, asistente.
Testigos propuestos por la
Comisión Interamericana:
Ramón Lima; José Mauad; Rogelio
Cruz Ríos; Nilsa Chung de González;
Manrique Mejía; y Luis Bautista.
Perito propuesto por la Comisión
Interamericana:
Humberto Ricord.
Testigos propuestos por el Estado
de Panamá:
Guillermo Endara Galimany;
Guillermo Ford Boyd; Carlos Lucas López; Jorge De la Guardia; y Marta De León de
Bermúdez.
Peritos propuestos por el Estado
de Panamá:
Maruja Bravo Dutary; y Feliciano
Olmedo Sanjur.
46. El 24 de abril de 2000 el
Centro de Asesoría Laboral del Perú, el Centro de Derechos Económicos y
Sociales, el Centro de Estudios Legales y Sociales y la Comisión Colombiana de
Juristas presentaron un escrito en calidad de amici curiae.
47. El 6 de junio de 2000 la
Secretaría, siguiendo instrucciones del Presidente, comunicó a la Comisión y al
Estado que se les concedía plazo hasta el 11 de julio del mismo año para la
presentación de los alegatos finales escritos sobre el fondo del caso. El 4 de
julio siguiente el Estado solicitó una prórroga de 15 días. Al día siguiente la
Secretaría informó a las partes que el Presidente había concedido la prórroga solicitada
hasta el 28 de julio de 2000.
48. El 17 de julio de 2000 el
señor Jacinto González Rodríguez presentó un escrito en calidad de amicus
curiae.
49. El 28 de julio de 2000 la
Comisión presentó sus alegatos finales escritos.
50. El 1 de agosto de 2000 Panamá
presentó sus alegatos finales escritos. Aunque estos fueron presentados
extemporáneamente, la Corte los admitió, al aplicar el criterio de
razonabilidad y temporalidad, y al considerar que dicha dilación no menoscababa
el equilibrio que debe guardar el Tribunal entre la protección de los derechos
humanos y la seguridad jurídica y equidad procesal. Así, el 10 de agosto de
2000, la Secretaría, siguiendo instrucciones del Presidente, se lo comunicó al
Estado.
51. En la misma nota de 10 de
agosto de 2000 la Secretaría, siguiendo instrucciones del Presidente y con base
en las atribuciones conferidas en el artículo 44 del Reglamento, solicitó al
Estado, como prueba para mejor resolver: el expediente del proceso seguido por
el Consejo de Gabinete contra los trabajadores destituidos por la Ley 25 de
diciembre de 1990; el expediente de las diligencias cumplidas por la Fiscalía
Novena y por el Juzgado Séptimo del Circuito de lo Penal, Circuito Judicial de
Panamá, por el delito de "sedición" contra la personalidad interna
del Estado seguido contra Eduardo Herrera Hassán y otros, delito tipificado en
el Capítulo II, Título IX, Libro II del Código Penal panameño; las actas de las
deliberaciones del Consejo de Gabinete correspondientes al mes de diciembre de
1990 y las desarrolladas en torno a la discusión de la Resolución No. 10 del 23
de enero de 1991; la Resolución N° 10 del 23 de enero de 1991 del Consejo de
Gabinete; los expedientes judiciales de las demandas
contencioso-administrativas interpuestas por Eduardo Gaslín Caballero y otros,
Miguel Angel Osorio y otros, Yadira Delgado y otros, Luis Anaya y otros, Andrés
Alemán y otros e Ivanor Alonso y otros, que dieran origen a las sentencias de
la Sala Tercera de lo Contenciosoadministrativo de la Corte Suprema de Justicia;
el expediente judicial relativo al recurso de inconstitucionalidad contra la
Ley 25 interpuesto por Isaac Rodríguez y las actuaciones administrativas del
Ministerio de Obras Públicas, Instituto de Recursos Naturales Renovables,
Ministerio de Educación, Instituto Nacional de Telecomunicaciones, Instituto de
Acueductos y Alcantarillados Nacionales, Instituto de Recursos Hidráulicos y
Electrificación correspondientes al despido de cada uno de los 270
trabajadores.
52. El 8 de septiembre de 2000 el
Agente del Estado envió al Presidente una nota, en la cual señaló "su
total confianza en los procedimientos seguidos en [la] Corte" así como su
"plena creencia en la imparcialidad, independencia y honorabilidad, tanto
del Ilustre señor Presidente como de los demás jueces".
53. El 22 de noviembre de 2000 el
Estado presentó parte de la documentación solicitada por la Corte el 10 de
agosto de 2000 como prueba para mejor proveer.
54. El 30 de noviembre de 2000 la
Secretaría, siguiendo instrucciones del pleno de la Corte y, de conformidad con
el artículo 44 del Reglamento, requirió a la Comisión que presentara, a más
tardar el 13 de diciembre de 2000, los documentos de prueba que acreditaran la
solicitud de pago de costas y gastos presentada en el petitorio de su demanda,
así como los alegatos correspondientes. El 12 de diciembre de 2000 la Comisión
solicitó una prórroga de un mes para la presentación de dicha información. El
13 de los mismos mes y año la Secretaría informó a la Comisión que el
Presidente le había concedido plazo improrrogable hasta el 8 de enero de 2001.
55. El 22 de diciembre de 2000 el
Estado presentó una comunicación mediante la cual la Ministra de la
Presidencia, señora Ivonne Young, informó que en los archivos del Consejo de
Gabinete no existe expediente de proceso seguido por el Consejo contra los
trabajadores destituidos por la Ley 25, ni actas de las deliberaciones del
Consejo de Gabinete correspondientes a diciembre de 1990 y de las
deliberaciones desarrolladas en torno a la Resolución No. 10 de 23 de enero de
1991.
56. El 8 de enero de 2001 la
Comisión presentó los documentos de prueba que a su juicio acreditaban la
solicitud de pago de costas y gastos presentada en el petitorio de su demanda,
así como los alegatos correspondientes. Al día siguiente, la Secretaría acusó
recibo, y siguiendo instrucciones del Presidente, otorgó plazo al Estado hasta
el 24 de enero de 2001 para la presentación de sus observaciones. El 12 de
enero de 2001 la Comisión remitió, vía courier, los anexos faltantes al escrito
de 8 de enero de 2000, los cuales fueron remitidos ese mismo día al Estado. El
24 de enero de 2001 el Estado presentó sus observaciones al escrito de la
Comisión.
V. La Prueba
A) Prueba Documental
57. Con el escrito de demanda
(supra párrs. 1,2 y 3), la Comisión presentó copia de 50 documentos contenidos
en 26 anexos.
58. Al presentar su contestación
de la demanda (supra párr. 21), el Estado adjuntó copia de 272 documentos
contenidos en 24 anexos.
59. En su escrito de réplica
(supra párr. 26), la Comisión adjuntó copia de 145 documentos contenidos en 17
anexos.
60. Durante la audiencia pública
sobre el fondo celebrada en la sede de la Corte el 27 de enero de 2000 (supra
párr. 45), los representantes del Estado presentaron fotocopias de documentos
que contenían dos fallos de la Corte Suprema de Justicia de Panamá.
61. El 22 de noviembre de 2000 el
Estado presentó diversos documentos que habían sido solicitados por la Corte
como prueba para mejor resolver con base en el artículo 44 del Reglamento
(supra párr. 53).
62. El Estado presentó una nota
mediante la cual el señor Jorge Nicolau, Director Administrativo y Desarrollo
de Productos de Cable & Wireless Panamá, informó acerca de los trabajadores
que dicha empresa había recontratado (supra párr. 41).
63. El señor Jean-Michel Arrighi,
Director del Departamento de Derecho Internacional de la OEA, envió una nota
informando que ninguna notificación fue recibida o registrada por ese
Departamento en relación con la suspensión, por parte de Panamá, de las garantías
establecidas en la Convención (supra párr. 30).
64. Junto al escrito relativo a
las costas y gastos solicitado por la Corte, la Comisión remitió copia de 108
documentos contenidos en 3 anexos (supra párr. 56).
B) Prueba Testimonial y Pericial
65. Los días 26, 27 y 28 de enero
de 2000 la Corte recibió las declaraciones de los testigos y peritos propuestos
por las partes en el presente caso. El Tribunal pasa a resumir las partes
relevantes de dichas declaraciones.
a. Declaración de Ramón Lima
Camargo, Viceministro de Gobierno y Justicia durante la Presidencia del señor
Guillermo Endara Galimany.
El 4 ó 5 de noviembre de 1990 las
conversaciones entre un grupo de trabajadores estatales y el Gobierno Nacional
habían fracasado o estaban por fracasar. Debido a que el pliego de peticiones
presentado por la Coordinadora de Sindicatos de Empresas Estatales fue
rechazado, los trabajadores llevaron a cabo una manifestación con el objeto de
lograr que el Gobierno Nacional se avocara nuevamente a negociar las peticiones.
La actividad coincidió con la sublevación del Coronel Eduardo Herrera Hassán.
Desde octubre de 1990 dicho Coronel se encontraba detenido en un centro penal
en las Islas Naos y Flamenco, al haber sido denunciado por coordinar la
colocación de bombas. El 4 de diciembre de 1990, aproximadamente a las 5 de la
tarde, un helicóptero descendió en la instalación donde se encontraba el
Coronel Herrera Hassán, quien se subió a éste y se dirigió al cuartel de
Tinajitas, un antiguo cuartel de las Fuerzas de Defensa en San Miguelito. El
testigo estuvo en la sede central de la Policía aproximadamente desde las 7 de
la noche de ese día. El Ministro de Gobierno y el Jefe de la Policía Nacional
estaban en la Presidencia de la República a solicitud del Presidente. Aproximadamente
a las 9 de la noche el Coronel Herrera Hassán entró armado a la sede central de
la Policía Nacional, acompañado de unidades especiales de la Policía Nacional e
hicieron salir a sus ocupantes. Informó por radio al Ministro de Gobierno de
esta incursión. Mantuvo entrevistas con el Coronel Herrera Hassán, quien le
expresó que estaba esperando a unos obreros. Durante las entrevistas mantenidas
el mencionado Coronel Herrera Hassán le entregó un pliego de peticiones, el que
luego llevó a la Presidencia de la República. El 5 de diciembre de 1990, una
vez controlada la sublevación, el Ministerio de Gobierno y Justicia encargó al
Jefe de la Policía Nacional, Licenciado Ibrahim Pak, una investigación interna
sobre los sucesos. No recuerda que en el informe de la Policía, se haya
mencionado un posible contacto o conversaciones entre los sublevados y los
dirigentes obreros. En el Ministerio Público se hicieron investigaciones sobre
el movimiento liderado por el Coronel Eduardo Herrera Hassán. Le solicitaron un
informe acerca de su actuación durante los hechos del 4 y 5 de diciembre. El
Ministro de Gobierno y Justicia formaba parte de la Junta Directiva del
Instituto Nacional de Telecomunicaciones (INTEL). No sabe si las autoridades
del INTEL llevaron a cabo alguna investigación previa al despido de los
trabajadores de la institución. La huelga programada por los trabajadores para
el día 5 de diciembre no fue declarada ilegal. Algunos dicen que era una
huelga, pero para él era una declaratoria de paro laboral, "militante",
que consistía en acudir a los centros de trabajo y no trabajar. En ningún
momento se consideró el cese de labores en las dependencias del Estado como
motivación para el despido de los funcionarios. El Presidente de la República
sentía que estaban intentando reemplazarlo, por lo que ordenó la discusión de
un proyecto de ley en el Consejo de Gabinete, el cual fue remitido a la
Asamblea Legislativa y que tenía como propósito despedir a algunas personas que
habían participado en las manifestaciones que coincidieron con la sublevación
militar. El Presidente Guillermo Endara Galimany estaba decidido a aplicar la
Ley 25 aún antes de su promulgación, por la cual el proyecto contenía una
disposición que permitía la retroactividad. Una disposición constitucional
establece que las leyes de orden público y de interés social pueden tener
carácter retroactivo si así se establece en la misma ley. El proyecto de Ley 25
establecía que era de orden público y de interés social y disponía que se
aplicaría a hechos ocurridos desde el 4 de diciembre de 1990. Ninguno de los
artículos de la ley establecía que se requería juicio previo puesto que se
quería producir el despido inmediato de un grupo de trabajadores. No participó
en la elaboración de la Resolución No. 10 de 23 de enero de 1991 del Consejo de
Gabinete. El proyecto de ley, que fue aprobado por el Consejo de Gabinete, le
fue enviado por el Ministro Ricardo Arias Calderón con la instrucción de que le
diera prioridad y que expresara una opinión inmediata sobre el mismo. Concurrió
al despacho del señor Ministro y emitió su opinión verbalmente, señalándole que
su primera impresión era que ese proyecto iba a tener vicios de
inconstitucionalidad y que violaba los derechos humanos porque se pretendía
tipificar conductas ocurridas a partir del 4 ó 5 de diciembre y se establecía
un procedimiento sumario contencioso-administrativo para todos los
trabajadores, estuvieran o no amparados por una ley especial. El Ministro le
dijo que el problema era que el Presidente quería que dicho proyecto se
discutiera y aprobara esa tarde porque lo iba a mandar de inmediato al Órgano
Legislativo para que se convirtiera en ley. El Ministro no consideró las
razones jurídicas por las cuales no se debía aprobar la ley, ya que se
consideraba que era una situación estrictamente política, una decisión del
Partido Demócrata Cristiano. La Ley 25 da a los servidores públicos afectados
acceso a revisión administrativa y judicial de sus casos. La Corte Suprema de
Justicia es en Panamá el organismo encargado del control de constitucionalidad,
es decir, la encargada de determinar judicialmente la existencia de un vicio de
constitucionalidad en una ley.
b. Declaración de José Mauad
Doré, Gerente General del Instituto Nacional de Telecomunicaciones
En noviembre de 1990 más de 3.900
trabajadores estaban bajo su dependencia. Aproximadamente en el mes de octubre
de 1990 hubo una solicitud general de la Coordinadora de Sindicatos de Empresas
Estatales planteada al Gobierno Nacional. Conoce acerca de las actividades sindicales
de promoción que realizaron los trabajadores de INTEL, ésto es, la marcha del 4
de diciembre de 1990 y el paro del 5 de diciembre de 1990. En los centros de
trabajo del INTEL había delegados sindicales que, según informes de los jefes
administrativos, fueron convocados, junto con los dirigentes del sindicato, a
reuniones para motivar, promover y organizar la marcha que se dio el día 4 y el
paro que había sido llamado para el día siguiente. Dichas reuniones se dieron
aproximadamente durante los 10 días anteriores a la marcha del 4 de diciembre.
Asistió a algunas de esas reuniones. Los organizadores y promotores del paro le
manifestaron que el motivo de la cesación de labores era, en general, los
aspectos de la situación política del país que afectaban su condición de
trabajadores o de ciudadanos, y que no eran objeciones de tipo legal o
planteamientos de tipo jurídico, sino un planteamiento más bien nacional. En
estas reuniones planteó dos cosas: que la marcha era un derecho de todo
ciudadano, pero que para efectos del INTEL debía realizarse después de las 4 de
la tarde, hora del cese de labores de los trabajadores, y que el llamado al
paro para el día 5 no tenía relación con ningún problema con el cual la
institución estuviese vinculada. El 5 de diciembre de 1990, en las primeras
horas de la mañana, se llevó a cabo un paro parcial de labores en INTEL. Este
tenía personal cuyo turno comenzaba a las 7 de la mañana y personal
administrativo de oficina cuyo turno comenzaba a las 8 de la mañana; turnos de
atención al público que fueron afectados como consecuencia de ese llamamiento.
Alrededor de las 9 de la mañana del día 5 había trabajadores del INTEL
congregados en las afueras de los centros de trabajo. Aproximadamente a partir
de las 8 y media y 9 de la mañana algunos ejecutivos y él se acercaron a estos
grupos de trabajadores para pedirles que regresaran a sus funciones; algunos lo
hicieron a partir de las 9 de la mañana aproximadamente y otros ingresaron
posteriormente. Dicha reincorporación se hizo en forma gradual. Cerca del medio
día el INTEL estaba trabajando nuevamente a su ritmo normal. No conoció los
motivos de la cesación del paro, ni tuvo conocimiento de una decisión sindical
de suspenderlo. Algunos de los trabajadores que se reintegraron a sus funciones
señalaron a los jefes de los centros de trabajo que la dirigencia sindical les
había indicado que lo hicieran. Durante el período que duró el paro en el INTEL
se mantuvieron los servicios esenciales funcionando. Mientras persuadían a los
trabajadores en paro para que se reincorporaran a sus labores, la
administración del INTEL seguía el desarrollo del movimiento del Coronel
Herrera Hassán. No tuvo conocimiento de si los trabajadores también seguían el
desarrollo de dicho movimiento. En el INTEL no se tenían elementos de hecho
para considerar que existía un vínculo entre el movimiento de los trabajadores
y el del Coronel Herrera Hassán; se siguieron las instrucciones del Presidente
de la República en ese momento, las cuales fueron transmitidas directamente o a
través de miembros de su Gabinete. El Estado, en respuesta al paro del 5 de
diciembre de 1990, tomó algunas medidas, entre ellas la promulgación de la Ley
25. La Ley 25 tenía dos efectos: suspendía la aplicación de algunas leyes
especiales que establecían el régimen laboral en algunas empresas estatales,
entre ellas el INTEL, y disponía una declaratoria de insubsistencia para
aquellos trabajadores que hubiesen participado en la promoción, organización,
llamado o ejecución de los hechos que se dieron el 4 y 5 de diciembre de 1990.
En el marco del INTEL las instrucciones de aplicación de dicha ley las dio la
Presidencia de la República. Se identificó a los trabajadores que incurrieron
en los supuestos de la Ley 25 y, mediante resuelto de la Gerencia de Recursos
Humanos, se procedió a la declaratoria de insubsistencia de los nombramientos
de los trabajadores, a quienes se les informó mediante una nota. La
identificación que tenían los responsables se dio por su propia percepción, en
los centros a los que asistió y, en los que no tenía acceso, mediante la
información proporcionada por los gerentes respectivos. No recuerda si se
solicitaron y practicaron pruebas que controvirtieran el contenido de los
informes. La única oportunidad que tuvieron los trabajadores para controvertir
esos informes ante la Dirección del INTEL fue a través de los recursos que
contemplaba la Ley 25, que eran los recursos de reconsideración y apelación.
Los recursos de reconsideración fueron tratados en primer lugar por el ente administrativo
que ordenó la destitución, la Gerencia de Recursos Humanos, y posteriormente
fueron resueltos por él directamente, con lo cual se agotaba la vía
gubernativa. El recurso de reconsideración era un recurso muy sencillo y se
presentaba por escrito en papel simple. En el caso del INTEL no estaba sujeto a
formalidad alguna y era recibido, analizado y decidido por el funcionario que
ordenó la destitución. Debía resolverse mediante una resolución del ente
administrativo competente que se le notificaba al trabajador. El procedimiento
administrativo al que estaban sujetos con anterioridad al 4 de diciembre de
1990 los funcionarios del INTEL para la aplicación de sanciones disciplinarias
y de destitución se basaba en la Ley 8 de 1975, que se aplicaba tanto para el
Instituto Nacional de Telecomunicaciones como para el Instituto de Recursos
Hidráulicos y Electrificación. Según dicho procedimiento se notificaba al
trabajador de los cargos que la administración consideraba que merecían alguna
sanción y, en primera instancia, se discutía en un Comité de Empresa y se le
daba traslado al Sindicato de Trabajadores. La Ley 8 seguía los mismos
lineamientos del Código de Trabajo, con algunas adiciones. No conoce si la Ley
25 facilitó el proceso de despido por prever un régimen legal diferente al que
regía a los trabajadores del INTEL con anterioridad al 4 de diciembre, pero
ciertamente creó un régimen de destitución distinto. No recuerda si la Ley 25
establecía la posibilidad de acudir a un tribunal de justicia luego de agotada
la vía gubernativa. Únicamente participó en un recurso
contencioso-administrativo ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de
Justicia; no partició en ningún proceso penal. No recuerda si hubo algún
despido entre el 5 y el 14 de diciembre de 1990. Los trabajadores del INTEL
estaban vinculados por un contrato de trabajo.
c. Declaración de Rogelio Cruz
Ríos, Procurador General de la Nación de diciembre de 1990 a noviembre de 1991.
El Procurador General de la
Nación, de acuerdo con la Constitución panameña, es el Jefe del Ministerio
Público, quien tiene como función principal investigar los delitos, perseguir a
los delincuentes y posteriormente transmitir el caso al órgano judicial para
que resuelva. El Consejo de Gabinete está integrado por el Presidente de la
República, los dos Vicepresidentes y los Ministros de Estado. Dicho Consejo
designa al Procurador General de la Nación, nombramiento que tiene que ser
aprobado por la Asamblea Legislativa. Para la época de los hechos ocurridos el
4 y 5 de diciembre de 1990 el Gobierno panameño tenía un año de haberse
encargado del poder, luego de más de 20 años de dictadura militar. Dentro de
ese contexto, ciertas agrupaciones laborales, sindicales, concretamente
servidores públicos cuya actividad estaba regulada por el Código de Trabajo,
presentaron al Gobierno Nacional una serie de peticiones, las cuales fueron
rechazadas. Este grupo de sindicatos y de trabajadores anunciaron una marcha
para el 4 de diciembre de 1990. Cuando se desarrollaba esa marcha, el Coronel
Eduardo Herrera Hassán, quien había sido el Tercer Jefe de la Policía Nacional
y que se encontraba detenido, se fugó junto con otros exmilitares y con la
complicidad de personal de la Policía Nacional. Seguidamente tomaron el cuartel
de la Policía Nacional. En la mañana del 5 de diciembre de 1990 el Coronel
Herrera Hassán encabezó una marcha pública con armas por las calles de la
ciudad de Panamá, supuestamente para dirigirse a la Asamblea Legislativa donde
pretendía hablarle al país. En la marcha participaron muy pocas personas,
fundamentalmente militares o exmilitares armados. No participaron trabajadores.
El movimiento del Coronel Herrera Hassán se develó el día 5 a tempranas horas
de la mañana, aproximadamente a las nueve y media, cuando fuerzas del Ejército
norteamericano detuvieron al Coronel y lo entregaron a las autoridades
panameñas. Fue público que los trabajadores, conociendo que el Poder Ejecutivo
pretendía vincularlos al movimiento del Coronel Herrera Hassán, suspendieron el
paro que tenían programado. Esta doble situación, por un lado la petición y la
marcha de los trabajadores y, por el otro, la fuga del Coronel Eduardo Herrera
Hassán, produjo una situación de crisis que el Gobierno Nacional no supo
manejar en ese momento; quizás debió haber decretado un estado de urgencia,
pero no lo hizo. Como Procurador General de la Nación consideró que el
movimiento obrero no ponía en grave riesgo ni afectaba la marcha de las
instituciones democráticas ni la seguridad pública. La Constitución Política
regulaba mecanismos para enfrentar situaciones de urgencia o de alteración del
orden público, mecanismos que no se utilizaron. El Gobierno se apresuró a tomar
ciertas medidas, fundamentalmente la Ley 25. Se le pidió que acusara, en su
carácter de Procurador General de la Nación, a la dirigencia sindical de tener
participación delictiva junto con el Coronel Eduardo Herrera Hassán; sin
embargo, no accedió porque no encontró elementos de juicio que le permitieran
vincular a los dirigentes sindicales con los actos delictivos que se
investigaban. Mensajeros oficiosos le dijeron que lo que tenía que hacer era
meter presos a los dirigentes sindicales y así resolver el problema. Hay que
tener en cuenta que eran sindicatos fuertes, poderosos, que el Gobierno del
Presidente Endara Galimany consideraba opositores políticos. El propósito de la
Ley 25 era sencillamente hacerlos desaparecer. El Gobierno acudió a la
aprobación apresurada de la citada Ley 25, que a su juicio era absolutamente
inconstitucional. Dicha ley se aprobó el 14 de diciembre y se promulgó en la
Gaceta el 17 del mismo mes, pero ya para el día 14 se habían dado la mayoría de
los despidos. La autoridad competente en Panamá para investigar los delitos
contra el orden constitucional, tales como la rebelión, la sedición o cualquier
otro delito contra la seguridad del Estado, era el Ministerio Público de
acuerdo con la Constitución y la ley. Sin embargo, en virtud de la Ley 25 se
creó una especie de jurisdicción especial para este caso y se determinó, en el "parágrafo"
del artículo 2 de dicha ley, que el Consejo de Gabinete sería la autoridad
competente para determinar cuándo las acciones de los servidores públicos
constituían atentados contra la democracia y el orden constitucional, lo cual
equivalía a delitos que le correspondía investigar al Ministerio Público.
Posteriormente la Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucional el
"parágrafo" del artículo 2 de la Ley 25. El Ministerio Público a su
cargo inició, el mismo 5 de diciembre, un sumario penal a fin de investigar si
se habían cometido delitos y, en tales casos, quiénes eran los responsables. En
la lista de responsables colocaron al Coronel Eduardo Herrera Hassán, a algunos
otros exmilitares, e incluso a algunos civiles que no estaban vinculados con la
dirigencia sindical. Dentro del sumario penal iniciado, que luego pasó al
Órgano Judicial, nunca ordenaron indagatorias de dirigentes sindicales. No
fueron conocidos ni tenidos en cuenta en la investigación de la Procuraduría
elementos como la coincidencia entre el movimiento del Coronel Herrera Hassán y
el movimiento de los trabajadores, ni que el Coronel Herrera Hassán hubiera
informado a un alto funcionario de Estado que iba a reunirse con trabajadores
después de haberse fugado de la prisión. El simple hecho de que el Coronel
Eduardo Herrera Hassán se fuera a reunir con algunos dirigentes sindicales no
hacía a éstos partícipes de los actos que aquél llevó a cabo antes y después de
su fuga el 4 de diciembre de 1990. En una comunicación de la Procuraduría General
de 8 de noviembre de 1991, dirigida al Presidente de la Comisión de Trabajo y
Bienestar Social de la Asamblea Legislativa, se manifestó que la Ley 25 de 14
de noviembre de 1990 violaba los Convenios 87 y 98 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT); que en la investigación iniciada no habían
evidencias que demostraran que grupos de trabajadores estatales hubieran
participado en el intento de golpe de Estado, y que las normas de derecho
internacional se encontraban por encima de la Constitución Nacional. Dicha
carta tenía carácter de opinión del Procurador General de la Nación. La Ley 25
cambió el status de los trabajadores que se regían por el Código de Trabajo al
aplicarles el régimen legal del derecho administrativo. Los recursos
presentados ante la jurisdicción laboral fueron denegados, al igual que lo
fueron los recursos contencioso-administrativos. El derecho internacional de
los derechos humanos no ha sido tenido en cuenta ni por el Órgano Ejecutivo ni
por los Tribunales de Justicia. La Constitución Política establece, en su
artículo cuarto, que Panamá acata las normas del derecho internacional. La
Corte Suprema de Justicia ha establecido en jurisprudencia reiterada, que el
artículo octavo de la Convención Americana es parte del bloque de constitucionalidad,
y que el numeral primero de dicho artículo establece el derecho de toda persona
a ser oída antes de ser sancionada, es decir, antes de que se establezcan sus
obligaciones, no sólo de carácter penal, sino en materia civil y fiscal, entre
otras. Es evidente que la Ley 25 infringía el artículo 8 de la Convención
Americana, por lo menos en su numeral primero. El bloque de constitucionalidad
existe desde mucho antes que la Corte Suprema de Justicia panameña lo
reconociera. Cuando la Corte Suprema de Justicia, al pronunciarse en su
sentencia sobre el reclamo de los trabajadores destituidos por la Ley 25,
expresó que la Convención Americana y el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos eran sólo un traslapo de los preceptos de la Constitución y
que tenían valor de ley y carecían de categoría constitucional, la Procuraduría
General de la Nación consideró que el fallo tenía el propósito de
constitucionalizar algo que no era constitucional, pero no pudo expresar
públicamente esa opinión porque estaba en una situación muy difícil como Jefe
del Ministerio Público y debido a que dicha demanda se había enviado a otra
Procuraduría. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) estableció que la
Ley 25 violaba los Convenios 87 y 98. Cuando la Corte Suprema de Justicia
declaró inconstitucional el "parágrafo" del artículo 2 de la Ley 25,
ya la ley no era necesaria, porque había surtido todos sus efectos. Hubo una
campaña de desprestigio contra su persona que dio como resultado un proceso
penal que permitió que inconstitucionalmente el Procurador de la Administración
lo suspendiera el 24 de diciembre de 1992. La Corte Suprema de Justicia lo
condenó por abuso de autoridad, pero en el mismo fallo suspendió los efectos
del mismo. No se quería que fuera a la cárcel, lo que se quería era que saliera
del cargo porque no tenía el favor político del Gobierno.
d. Declaración de Nilsa Chung de
González, Juez del Circuito Penal de febrero de 1990 hasta junio de 1999.
De acuerdo con la Constitución
Nacional y el Código de Procedimientos Penales, a la Procuraduría General de la
Nación le corresponde hacer las investigaciones por los delitos contra la
seguridad e integridad del Estado. Le correspondió como juez calificar el
mérito legal de la investigación del proceso penal contra el Coronel Eduardo
Herrera Hassán, a raíz de la toma del cuartel de la Fuerza Pública en Tinajitas
y la sede central de la Policía Nacional. El expediente ingresó a la oficina en
julio de 1992 y "fue calificado mediante un auto mixto con llamamiento a
juicio y sobreseimiento provisional el 15 de marzo de 1993".
En el proceso adelantado con
ocasión del supuesto golpe de Estado fueron vinculados exmilitares. No recordó
que se hubiera vinculado a algún trabajador. Como juez tenía la facultad de
ordenar al Ministerio Público que ampliara las sumarias para establecer si
había participación de personas adicionales a las indagadas pero no ejerció tal
facultad por considerar que no había mérito. La administración de justicia
panameña descartó que los hechos del 4 y 5 de diciembre, protagonizados por el
Coronel Herrera Hassán, constituyeron el delito de rebelión. Concurrió con el
criterio de la Fiscalía Novena en que el acto constituía delito de sedición. En
el año 1995 el Gobierno Nacional emitió un decreto mediante el cual se
indultaron a todos los "llamados a juicio" en el proceso, con
excepción del señor Eliécer Bernal.
e. Declaración de Manrique Mejía,
cotizador del Departamento de Proveeduría del Instituto de Recursos
Hidráulicos y Electrificación
(IRHE) de 1977 a diciembre de 1990
Desde 1986 hasta 1990 tuvo una
licencia permanente como dirigente sindical. En 1990 participó en la
Coordinadora de Sindicatos de Empresas Estatales como miembro de la Junta
Directiva del Sindicato del IRHE. El 16 de octubre de 1990 dicha Coordinadora
presentó a la Presidencia de la República las siguientes peticiones: la no
privatización de las empresas estatales, la no reforma a la ley de la Caja del
Seguro Social, el pago de las bonificaciones y el décimotercer mes, el cese de
los despidos de los dirigentes de las empresas estatales, y que se atendieran
los reclamos de los estudiantes del Instituto Nacional y de los desplazados de
guerra del Chorrillo. El 16 de noviembre de 1990 el Gobierno informó que había
decidido rechazar las peticiones de la Coordinadora de Sindicatos de Empresas
Estatales. Dicha Coordinadora, el 17 de noviembre de 1990, acordó llevar a cabo
una marcha para el 4 de diciembre de 1990 y un paro de 24 horas el día
siguiente, con el fin de que el Gobierno recapacitara sobre el plan económico
que iba a implementar y que haría mucho daño a la población. El 4 de diciembre
de 1990 en la mañana los dirigentes se distribuyeron en los distintos centros
de trabajo, a fin de invitar a los trabajadores a que participaran en la
marcha, la cual salió a las 16:30 horas de la Iglesia del Carmen y recorrió la
Vía España hasta la Plaza 5 de Mayo, donde se iba a efectuar un mitin. La
marcha fue pacífica, sin incidentes, y fue escoltada "por miembros del
tránsito de la Policía Nacional". No hubo planteamiento alguno en esa
manifestación que se relacionara con la forma de Gobierno. La Coordinadora de
Sindicatos de Empresas Estatales no tuvo conocimiento de la toma del cuartel
protagonizado por el Coronel Herrera Hassán antes de la realización de la
marcha. Al terminar la marcha tuvieron un mitin que terminó más o menos a las 7
de la noche. Al finalizar el mitin los dirigentes tuvieron una reunión para
evaluar el resultado de la marcha. Después de las 10 de la noche de ese mismo
día se enteraron por la radio que el Coronel Eduardo Herrera Hassán se había
escapado, y que varios personeros del Gobierno trataban de vincular su fuga con
la marcha de los trabajadores. La vinculación que se hiciera del movimiento
sindical con el levantamiento del Coronel Herrera Hassán fue determinante para
la decisión de suspender el paro programado para el 5 de diciembre de 1990,
decisión que se tomaría a las 7 de la mañana del día 5, según cómo se
desenvolvieran los acontecimientos. Fue entonces cuando se acordó suspender el
paro. Debido a la distancia de los centros, la suspensión del paro se demoró
como hasta el medio día. No conoció personalmente al Coronel Herrera Hassán.
Ningún trabajador estatal fue judicialmente vinculado al proceso penal adelantado
en contra de dicho Coronel por el supuesto intento de golpe de Estado. Ningún
miembro de la Coordinadora de Sindicatos de Empresas Estatales se reunió con el
Coronel Herrera Hassán. Durante el paro del 5 de diciembre de 1990 en ningún
momento se afectaron los servicios públicos esenciales, dado que los
trabajadores estaban en sus puestos de trabajo. No comunicaron al Ministerio de
Trabajo y Bienestar Social la realización del paro con ocho días de
anticipación porque el movimiento no era una huelga; cuando es una huelga sí se
realizan todos los trámites ante dicho Ministerio. En cuanto a las medidas que
tomó el Estado frente a los trabajadores que participaron o promovieron el
paro, a partir del 10 de diciembre de 1990, cuando se introdujo un proyecto de
ley ante la Asamblea Legislativa, la administración de las empresas empezó a
enviarles notas de destitución, concluyendo la relación laboral, según
instrucciones del señor Presidente de la República. En dichas notas se
mencionaba que el paro había estado vinculado con la asonada golpista
encabezada por el Coronel Herrera Hassán. La Ley 25 se aplicó al Ministerio de
Trabajo, al Ministerio de Obras Públicas, al IRHE, al INTEL, al IDAAN, a la
Autoridad Portuaria, a la Empresa Estatal de Cemento Bayano, al Ministerio de
Educación, al INRENARE y a la Caja del Seguro Social, entre otros. Los jefes
directos de cada trabajador determinaban quiénes habían respaldado el paro y en
base a eso hacían sus listas y las entregaban a los Jefes de Recursos Humanos,
quienes decidían a quienes despedían. No se despidió a todas las personas del
IRHE que participaron en el paro militante, ya que en éste participaron más de
2000 trabajadores del IRHE y solamente se despidió a 137 de ellos; fue un
despido selectivo. Antes de la vigencia de la Ley 25 fueron despedidos, en
aplicación de ésta, aproximadamente 185 trabajadores de las 270 presuntas
víctimas y posteriormente el resto. Eso consta en la fecha de las cartas de
despido. Para fundamentar los despidos anteriores al día en que entró en vigor
la Ley 25, se comunicó a los trabajadores de forma escrita que por órdenes del
Presidente se declaraban insubsistentes los nombramientos de todos los
trabajadores que habían participado en el paro ilegal del 5 de diciembre y, en
párrafo aparte, se planteaba que la marcha del 4 y el paro del 5 tenían una
vinculación con una asonada golpista del Coronel Eduardo Herrera Hassán. La
nota de despido se entregaba en la oficina del jefe directo, quien les hacía
firmar a los trabajadores despedidos. En el momento en que entregaban la nota
le ponían la fecha de despido. El testigo fue despedido por haber participado
en el paro del 5 de diciembre de 1990. El 11 de diciembre de ese mismo año su
jefe le entregó la nota de despido y él la firmó en desacuerdo porque tenía una
licencia sindical permanente permitida por la ley. A pesar de que tenía fuero
sindical lo despidieron sin ningún tipo de investigación. La Ley 25 solamente
otorgaba al trabajador dos opciones para impugnar la decisión de su jefe. La reconsideración
ante la persona que lo había destituido, en este caso el Gerente o el Director
de la empresa, y un recurso ante la Sala Tercera de lo
Contencioso-Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. En el trámite del
recurso interno contra la decisión de despido no se dio a los afectados la
posibilidad de producir pruebas, presentar descargos, ni formular alegaciones.
El Reglamento interno del IRHE disponía que para despedir a un trabajador el
jefe directo solicitaba al Departamento de Coordinación Laboral que investigara
cuál trabajador tenía derecho a ser asistido por un dirigente sindical o por el
representante sindical del área. Ese Departamento, después de la investigación,
enviaba su informe a la Asesoría Legal, la que determinaba si procedía o no el
despido. Si determinaba que el despido procedía, entonces el Departamento de
Personal notificaba al empleado que había sido despedido. Después de ser
despedido, el trabajador podía recurrir a la Junta de Conciliación y Decisión
acompañado del abogado del sindicato. Esa Junta de Conciliación y Decisión está
compuesta por tres personas: un representante de la empresa privada, otro del
Estado y otro de los trabajadores. La decisión podía ser apelada ante el
Tribunal Superior de Trabajo. Si después del fallo del Tribunal Superior de
Trabajo había disconformidad de la parte afectada, ésta podía ir a la Sala
Tercera de la Corte Suprema de Justicia. Con la Ley 25 se recortaron 5 ó 6
instancias. Además, con el régimen anterior se debía solicitar autorización al
Juzgado de Trabajo para despedir a una persona que tuviera fuero sindical o
fuero de maternidad. La Ley 25 no respetó el fuero sindical ni el fuero de
maternidad. Bajo la reglamentación prevista por la Ley 8 y los reglamentos
internos, la ausencia injustificada por un día no era una causal de despido. La
Ley 25 no permitió hacer uso del reglamento interno, el cual señalaba que en el
caso de una ausencia injustificada la sanción disciplinaria mayor era el
descuento del día de trabajo. Los trabajadores despedidos por la Ley 25 que no
tenían fuero sindical acudieron a la Junta de Conciliación y Decisión, donde
todas sus demandas fueron rechazadas debido a que, según la Ley 25, no podían
tramitarlas. Los Juzgados de Trabajo pidieron a los dirigentes que tramitaron
demandas ante ellos que las retiraran porque la Ley 25 les impedía conocerlas.
Tuvieron que acudir al recurso de reconsideración, el cual no fue contestado.
El recurso de reconsideración fue un recurso colectivo que interpuso el señor
Adelirio Corbalán, Secretario de Defensa. Todos los afectados por la Ley 25 del
IRHE, del INTEL y del IDAAN interpusieron recurso de reconsideración.
Presentaron demanda de inconstitucionalidad de la Ley 25, la cual en 1991 fue
declarada constitucional a excepción del "parágrafo" del artículo 2.
Posteriormente interpusieron una demanda ante la Sala Tercera de la Corte
Suprema de Justicia, la cual declaró legal el despido basándose en que la Ley
25 era constitucional.
f. Declaración de Luis Antonio
Batista Juárez, trabajador del Instituto de Recursos Hidráulicos y
Electrificación (IRHE) de
septiembre de 1972 a diciembre de 1990.
Se desempeñó como electricista
general de servicios de alta y baja tensión, supervisor de los mismos
servicios, despachador, superintendente del Área de Servicios y Mantenimiento
de Redes de Distribución Eléctrica y la última posición que ocupó fue de Jefe
de Distribución Eléctrica de las áreas y redes eléctricas del país. En
septiembre de 1988 fue despedido junto con un grupo de compañeros acusados de
abandono de puesto, producto de una situación que se dio por un llamado a paro,
el cual fue reprimido por las Fuerzas de Defensa del régimen del General
Noriega. Fue reintegrado en enero de 1990 por el Presidente Guillermo Endara
Galimany. Le fue asignado el cargo de Jefe de Distribución Eléctrica de la
Gerencia Regional de la Provincia de Colón. La tarea que le asignaron en el
IRHE fue la de ejecutar acciones tendientes a dar un servicio continuo las 24
horas. Fue nombrado "Jefe en Jerarquía" y tenía que coordinar y velar
porque se realizaran todas las acciones tendientes a mantener el servicio.
Tenía conocimiento de las actividades que promovía la Coordinadora de
Sindicatos de Empresas Estatales y participó en la marcha referente al pliego
de peticiones, así como en el movimiento que se dio al haber sido rechazadas
dichas peticiones. Conoció el pliego de peticiones y lo apoyó. El pliego
contemplaba 13 puntos, dentro de los cuales estaban: la no privatización de las
empresas estatales; el respeto a las leyes laborales, a los reglamentos
internos y a aquellos acuerdos que se habían hecho con las organizaciones de
las empresas estatales; el pago del décimotercer mes y las bonificaciones; el
respeto a las organizaciones sindicales y la derogación de las leyes que
modificaban el Código de Trabajo y las leyes que pretendían reformar los
beneficios de los miembros de la Caja del Seguro Social, que eran todos los
trabajadores; las reclamaciones del sector de la construcción, los problemas
que tenían los alumnos del Instituto Nacional y las personas que habían sido
víctimas de la guerra que se había dado en Panamá. Las marchas a las cuales
asistió fueron marchas pacíficas y muy organizadas. En la marcha del 4 de
diciembre de 1990 hubo más de 70.000 personas. La marcha terminó en forma
pacífica. Tuvo conocimiento de la fuga del Coronel Herrera Hassán el día 5 de
diciembre de 1990 al llegar a su centro de trabajo en la ciudad de Colón. No
conocía al Coronel Herrera Hassán. Durante el 4 y 5 de diciembre no escuchó que
hubieran relaciones o vínculos entre el movimiento de los trabajadores y el del
Coronel Herrera Hassán. No participó en el paro del 5 de diciembre; trabajó
todo el día hasta que terminó su jornada. En el área de trabajo bajo su
responsabilidad se encontraban todos los trabajadores; allí se percató de que
las condiciones que debían darse bajo la situación del paro anunciado, que era
garantizar el servicio a las áreas de emergencia, se estaban cumpliendo. Se
mantuvo en el área unas dos horas y media; llamó a su jefe inmediato para
informarle que se estaba garantizando el servicio a la ciudadanía en caso de
cualquier emergencia que se diese y que todo estaba normal. En ningún momento
se afectaron los servicios públicos esenciales. Como Jefe de Distribución no participó
en la elaboración de lista alguna de trabajadores que habían participado en el
paro. Fue a su oficina y al medio día recibió una llamada de su jefe inmediato,
el Gerente Regional, quien le solicitó el nombre de todas las personas que no
habían laborado ese día, debido a que el Director Ejecutivo a nivel nacional de
distribución eléctrica le había solicitado dicha información. Informó a su jefe
que era muy difícil recabar esa información y que el paro había sido levantado
y que "todos los trabajadores prácticamente" se habían reincorporado
a sus labores. Los otros jefes de la empresa en que él laboraba hicieron la
lista de los trabajadores que se habían adherido al paro en forma arbitraria,
ya que no había constancia real que les pudiera decir si el trabajador había o
no laborado. Los despidos masivos de trabajadores se iniciaron el 10 de
diciembre de 1990 y se fundamentaron en la organización, participación y
ejecución de un paro ilegal, vinculado a una subversión militar, actos que
pretendían subvertir el orden constitucional del país. Dicho fundamento era
falso. Fue despedido a raíz de la Ley 25. Fue notificado el día 10 de diciembre
de 1990 cuando su superior inmediato, el Gerente Regional, le informó que tenía
una nota en la cual se declaraba insubsistente su contrato. No tuvo acceso a la
justicia, solamente pudo acceder a los recursos que le permitió la Ley 25.
Apeló ante la autoridad que lo había despedido, mediante un recurso de
reconsideración, y éste le fue denegado. Posteriormente, se solicitó la
inconstitucionalidad de la Ley 25, pero se determinó que la misma era
constitucional. Apeló ante la instancia contencioso-administrativa, pero la
demanda fue denegada porque se alegó que la reclamación se basaba en la Ley 25,
la cual no era ilegal. El recurso de reconsideración ante la misma autoridad en
el IRHE y la demanda por la vía contenciosoadministrativa ante la Corte Suprema
de Justicia fueron interpuestos de manera colectiva. Solamente se aportaron las
pruebas que se presentaron con la demanda, las cuales eran escritas. En ninguno
de los recursos se presentó prueba testimonial. No tuvo acceso al expediente.
Tenía conocimiento de muchas pruebas que se aportaron con la demanda, pero no
conoció las pruebas que se presentaron para asegurar que había incurrido en un
paro ilegal. No fue reintegrado en su puesto de trabajo. Las relaciones que
guardaban los trabajadores y los sindicatos de las empresas estatales en Panamá
con los miembros de la Fuerza Pública, en sus años de vida laboral, no fueron relaciones
tensas. Los trabajadores solamente se limitaban a tratar de mantener, mediante
las luchas obreras, las conquistas que habían logrado.
g. Peritaje de Humberto Ricord,
abogado especialista en derecho laboral y constitucional.
Es abogado desde 1945. Ha sido
profesor en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Panamá durante
35 años y abogado practicante desde 1948 hasta la fecha. Ha sido demandante en
muchas demandas de inconstitucionalidad desde 1948. Ha escrito algunos folletos
sobre derecho constitucional, derecho del trabajo y obras jurídicas de
contenido variado. El derecho de manifestación pública de servidores públicos,
previo cumplimiento de los requisitos legales como es el aviso público con 24
horas de anticipación, sí existe y está consagrado por la Constitución panameña
en términos amplios, sin distinguir entre personas de determinada calidad, esto
es, si son trabajadores o particulares. No existe en Panamá ley penal que
sancione como delito la huelga o el paro en los servicios públicos. El Gobierno
no decretó un estado de emergencia ni suspendió las garantías constitucionales
con motivo de los incidentes ocurridos el 4 y 5 de diciembre de 1990. La Ley 25
de 14 de diciembre de 1990 afectó el derecho de estabilidad en el cargo de los
empleados públicos estipulado constitucionalmente, así como la garantía a una
determinada jurisdicción y el derecho de sindicación en cuanto a su práctica
general, porque las leyes panameñas y su Constitución reconocen a los
sindicatos y a los sindicalizados determinados derechos y ciertas garantías que
sin duda fueron afectadas por esa ley. La sentencia de la Corte Suprema de
Justicia de 23 de mayo de 1991 es una decisión que se aparta del derecho
panameño y de las disposiciones de la propia Corte Suprema de Justicia en
materia de derechos de empleados públicos y de trabajadores. El problema de la
irretroactividad, que se rige por el artículo 31 de la Constitución, fue
planteado ante la Corte Suprema de Justicia y ésta consideró que no había
inconstitucionalidad en la irretroactividad de la Ley 25 y que no se había
violado dicho artículo 31. La Corte Suprema de Justicia eludió la aplicación
del artículo 31 de la Constitución con el argumento falaz de que ese artículo
sólo contenía garantías judiciales penales, pero no garantías para los
administrados. Para el testigo, dicho artículo contiene garantías penales y
administrativas. El artículo primero de la Ley 25 dice que deben ser
sancionados con destitución los empleados públicos que tomaron parte (empleado el
verbo en pasado), que desarrollaron alguna actividad con respecto a los
incidentes ocurridos en Panamá, sobre todo el 4 y 5 de diciembre de 1990.
Evidentemente es un texto completamente retroactivo. Por disposición
constitucional se permite la retroactividad de las leyes de orden público. Es
muy difícil determinar qué es el orden público. En su opinión, orden público es
el conjunto de instituciones y de normas jurídicas que se refieren a varios
aspectos de la vida estatal o de la vida privada. El artículo 43 de la
Constitución es la norma genérica sobre el tema de la irretroactividad de la
ley. En el artículo 31 prevalece la irretroactividad y la garantía penal; el
43, en cambio, permite la retroactividad. En un "parágrafo" del
artículo 2 de la Ley 25 se establece que la ley debía ser complementada por el
Consejo de Gabinete, al que se le otorgó la facultad para determinar qué hechos
pueden estar sujetos a la sanción de destitución. La ley se refería a acciones
tales como atentados a la democracia y al orden constitucional, pero no
establecía cuáles eran esas acciones, determinación que se delegó en el Consejo
de Gabinete. El Consejo de Gabinete hizo esta determinación el 23 de enero de
1999, perfeccionando la ley que era genérica y que no señalaba conductas
típicas. Dicho Consejo declaró que atentaban contra la democracia y el orden
constitucional los paros y ceses colectivos de labores abruptos en el sector
público, y estableció que incurre en causal de destitución todo servidor
público que, a partir del 4 de noviembre de 1990, haya promovido, convocado,
organizado, participado, o en el futuro promueva, convoque, organice, etc.,
paros que no cumplan con los procedimientos y restricciones establecidos. La
Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucional el "parágrafo" del
artículo 2 de la Ley 25. El artículo 2 está tan relacionado con la naturaleza
de la falta que no se podría aplicar la ley fuera de la exigencia de que el
Consejo de Gabinete determinara la conducta típica. No había posibilidad alguna
de que pudiera sancionarse a un trabajador prescindiendo de este elemento
típico. Sin embargo, se dictaron destituciones antes de que el Consejo de
Gabinete determinara la conducta mediante Resolución N° 10 de 23 de enero de
1991, publicada en la Gaceta Oficial el 4 de febrero de 1991. La Corte Suprema
de Justicia consideró que era inconstitucional otorgar la facultad de señalar
acciones que atentaban contra la democracia y la Constitución al Consejo de
Gabinete, porque dicha facultad correspondía al órgano judicial. Con ello se
presentó el serio problema de que hay unas decisiones de destitución que se
ponen en duda, ya que ¿qué valor puede tener una ley cuando la Corte Suprema de
Justicia está diciendo que la facultad de establecer la figura típica
sancionable carece de base jurídica? Estos trabajadores tenían ciertas
garantías en su desempeño como funcionarios del Estado, las cuales fueron
derogadas por los artículos 4 y 5 de la Ley 25, que establecía que esas
garantías no se aplicarían en cuanto le fueran contrarias. Uno de los artículos
finales de la Ley 25 establecía que la misma tendría vigencia hasta el 31 de
diciembre de 1991, es decir, su vigencia era temporal. Esto creaba un problema
jurídico, porque después de que esa vigencia terminara por mandato de la propia
ley no se sabía qué sucedería con las garantías y con las leyes reformadas por
la Ley 25. En el proceso contencioso-administrativo las partes tienen la
facultad de presentar pruebas que no se hayan presentado o pedido en las
instancias administrativas del caso. En 1990 y hasta antes de entrar en
vigencia la Ley de Carrera Administrativa, los servidores públicos, los
trabajadores del Gobierno Central, frente a una destitución seguían el
procedimiento administrativo corriente. Este consistía en el recurso de
reconsideración ante la instancia que había decretado su destitución, salvo que
alguna ley especial le hubiera dado competencia a un jefe de departamento. Una
vez agotada la vía administrativa el trabajador podía acudir a la vía
contencioso-administrativa ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de
Justicia. Algunas de las personas afectadas por los fallos de destitución
presentaron demandas ante la jurisdicción contenciosoadministrativa, que era la
Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, la cual rechazó la juridicidad de
todas esas demandas. Desde 1972 la Sala Tercera de lo
Contencioso-Administrativo de la Corte Suprema de Justicia actuó como Sala de
Casación Laboral. De manera que con una ley que fue declarada en su mayor parte
constitucional, y con decisiones de la propia Corte Suprema de Justicia en su
Sala Contenciosoadministrativa que afirmaban que la Ley 25 no tenía ilegalidad
alguna, es muy difícil encontrar un remedio para reparar esas decisiones en el
derecho interno de Panamá. La única posibilidad ha sido la vía internacional.
En Panamá hay empleados administrativos del Gobierno Central que tienen ciertos
regímenes especiales. Desde la Constitución de 1946 existe carrera
administrativa sancionada constitucionalmente. Hay empleados de empresas
estatales y de instituciones autónomas que gozan, aún sin calificarse de
empleados administrativos, de garantías que constan en el Código de Trabajo,
porque la ley creadora de entidades como el INTEL, el IRHE y otras que están
mencionadas en la demanda, establecen que sus derechos serán los señalados en
el Código de Trabajo. Normalmente en Panamá el Presidente de la República, con
la firma del Ministro de Estado correspondiente, hace los nombramientos y
decreta las destituciones. Sin embargo, la Constitución establece en el
artículo 295 que el nombramiento y remoción de los empleados públicos no será
potestad absoluta y discrecional de ninguna autoridad, salvo algunas
excepciones en ella establecidas. Agrega este artículo que los servidores
públicos se rigen por el sistema de méritos y de estabilidad en sus cargos, y
su permanencia en el cargo está condicionada por su competencia, lealtad y
moralidad en el servicio. Dicha disposición constitucional estaba vigente para
la época en que ocurrieron los hechos de este caso. En Panamá no se puede
sostener que no hay carrera administrativa cuando hay artículos de la
Constitución como el 295. En relación con los derechos adquiridos, en el
derecho público panameño se considera que las vacaciones después que se cumplen
los requisitos legales constituyen un derecho adquirido de todos los que
trabajan al servicio del Estado. En Panamá, la distinción entre funcionarios y
empleados públicos fue eliminada por el General Torrijos, quien denominó a
todos servidores del Estado. Los derechos consignados en la Constitución, no
sólo son irrenunciables personalmente, sino que son inmodificables por la ley,
porque una ley sería inconstitucional si eliminara un derecho reconocido en la
Constitución. La Ley 9 de 1994 es la ley general de carrera administrativa, la
cual fue reglamentada en 1997. La carrera administrativa a veces no está
reglamentada y ahí se producen vacíos que los tribunales panameños han debido
llenar aplicando las leyes análogas, porque no se puede dejar de cumplir un
derecho establecido en la Constitución por ausencia de una ley que lo
reglamente. En relación con la validez y aplicabilidad del derecho
internacional, antes de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia dictada el
23 de mayo de 1991 referente a la solicitud de inconstitucionalidad de la Ley
25, se dictaron tres sentencias que admitían expresamente la aplicación del
derecho internacional, sobre todo en materia de garantías individuales, de
garantías judiciales, etc. En la primera de esas sentencias, de 24 de julio de
1990, la Corte Suprema de Justicia señaló que algunas normas de derecho
internacional podrían formar parte del bloque de constitucionalidad, siempre
que no contrariasen los principios básicos del Estado de Derecho y de las
instituciones que sustentan la independencia nacional y la autodeterminación
del Estado panameño. La situación analizada en esa sentencia es de carácter
general, pero hay otras sentencias que se refieren específicamente a la
Convención Americana. En sentencia de 8 de noviembre de 1990, la Corte Suprema
de Justicia señaló que el artículo 8 de la Convención Americana integra un
bloque de constitucionalidad conjuntamente con el artículo 32 de la
Constitución, en cuanto se refiere a la garantía constitucional de un proceso
justo o debido proceso. La tercera sentencia fue dictada por la Corte Suprema
de Justicia el 19 de marzo de 1991. En ella se considera aplicable en Panamá el
artículo 8 de la Convención como derecho de jerarquía constitucional, lo que
motivó la declaratoria de inconstitucionalidad de actos y de una ley que
infringía directamente las previsiones de la Convención. Después, en sentencia
de 23 de noviembre de 1995, la Corte Suprema de Justicia declaró
inconstitucional una parte del artículo 775 del Código de la Familia por
violación del artículo 8 de la Convención Americana. La Corte Suprema de
Justicia antes y después de la sentencia de 23 de mayo de 1991 ya mencionada,
había sostenido la aplicabilidad del derecho internacional.
h. Declaración de Guillermo Endara
Galimany, Presidente de la República de Panamá del 20 de diciembre de 1989 al
31 de agosto de 1994
Asumió la Presidencia en
circunstancias muy difíciles y su preocupación inmediata fue restablecer la
Constitución Nacional, el Órgano Judicial y el Órgano Legislativo. Para tal
efecto, él como Presidente y los dos Vicepresidentes, firmaron un decreto para
el pronto retorno del orden constitucional. Su primera misión fue establecer la
democracia, los derechos humanos y las libertades. Consideraba que la democracia
se podía y se debía defender dándole garantías constitucionales a todos los
habitantes de la República de Panamá por igual, y bajo ninguna circunstancia
aceptó, respaldado por la mayoría de su Gabinete, suspender las garantías
constitucionales. Con motivo de la invasión norteamericana desaparecieron las
Fuerzas de Defensa y tomó la decisión de crear una Policía Nacional en
sustitución de aquellas. Cometió el error de escoger al Coronel Eduardo Herrera
Hassán como Jefe de la Policía Nacional, puesto que era previsible que se
generarían problemas porque había demostrado creer en el sistema militarista
que había prevalecido antes y en el cual se había formado. Destituyó al Coronel
Herrera Hassán porque no aceptaba que la Policía estuviera supeditada a las
autoridades civiles. Luego de su destitución, el Coronel Herrera Hassán fue
investigado y detenido por las autoridades competentes, debido a que se dedicó
a conspirar contra el régimen constitucional para que prevalecieran los
intereses militaristas. Estableció una guardia presidencial que sería el foco
de resistencia de cualquier movimiento golpista para lo cual tuvo el cuidado de
que sus integrantes no fueran de la Policía como tradicionalmente había
sucedido. Con anterioridad a los acontecimientos del 4 y 5 de diciembre de 1990
tuvo intervención en el proceso negociador con los sindicatos. En contra de la
mejor opinión de casi todos los Ministros, quiso participar directamente en las
mismas. Se dio cuenta de que el pliego de peticiones de los trabajadores había
sido hecho para no llegar a acuerdo alguno, dado que sólo una o dos peticiones
podían ser negociadas y accederse a ellas. Logró que funcionarios de
inteligencia de su Gobierno se infiltraran entre los trabajadores, quienes los
invitaron a participar en la conspiración del Coronel Herrera Hassán. Los
dirigentes sindicales llevaron a uno de los agentes infiltrados con dicho
Coronel, quien le dio detalles sobre el movimiento que planeaba contra el
régimen constitucional, la democracia y las libertades. Optó por pedir la
intervención norteamericana para salvar la democracia. El Gobierno tuvo
conocimiento de la convocatoria realizada por la Coordinadora de Sindicatos de
Empresas Estatales a los trabajadores estatales en los medios de comunicación
para que participaran en una marcha programada para el 4 de diciembre de 1990 y
en el paro de labores a realizarse el día siguiente. Hubo una coincidencia
extremadamente obvia entre el movimiento subversivo del Coronel Herrera Hassán
y las acciones sindicales. El Vicepresidente Ford, que era el Ministro de
Planificación y Presidente de alguna de las instituciones que estaban
declarándose en huelga, dijo en unas declaraciones públicas bien conocidas y
criticadas por los sectores laborales, que despedirían al que participara en la
huelga. No había en Panamá procedimiento alguno para pedir la declaratoria de
ilegalidad de una huelga, pero definitivamente la huelga programada para el día
5 de diciembre de 1990 era una huelga ilegal que fue declarada así varias veces
por su Gobierno y especialmente por el Vicepresidente Ford. La actuación de su
Gobierno, esto es, la adopción de la Ley 25, no violó ningún derecho de los
panameños. Se dio a los afectados el debido proceso ante las autoridades
competentes que estaban preestablecidas, y el único cambio que se hizo fue
eliminarles a él y al Ministro de Trabajo la tentación de intervenir en las
Juntas de Conciliación, porque él tenía el poder para hacerlo. Se otorgó
competencia a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, que en lo
laboral es la más alta autoridad preestablecida. En cuanto al primer
anteproyecto de ley autorizando la destitución de aquellos servidores públicos
que hubiesen tomado parte en el movimiento conspirativo mediante el paro
laboral, su mayor preocupación fueron las garantías que se les iba a dar para
la revisión de sus casos. En esos momentos se encontraba vigente la Ley 8, que
le daba a los empleados públicos del INTEL y del IRHE el derecho de ir a las
Juntas de Conciliación y Decisión. El resto de los empleados públicos no tenía
ese derecho. Considera que ello no era ninguna garantía, porque la Junta de
Conciliación y Decisión es un organismo no autónomo, sino parte del Ministerio
de Trabajo, y el Ministerio de Trabajo influye mucho o podría influir mucho
sobre sus decisiones y el Presidente de la República, a su vez, a través del
Ministro de Trabajo, podría tener la tentación de manejar esos juicios en
contra de los trabajadores. Era fundamental que los trabajadores llegaran al
más alto tribunal de justicia en lo laboral de Panamá, que era la Sala Tercera
de la Corte Suprema de Justicia. También era fundamental que, además de los
recursos administrativos propios que son los de reconsideración y apelación, se
les diera el recurso de casación laboral o contencioso-administrativo como en
efecto lo hizo la Ley 25. Se reconsideraron numerosos casos. Personalmente le
interesaron algunos casos en que logró que se restituyeran funcionarios; en
otros casos confirmó que efectivamente hubo culpa de los despedidos, ya que
promovieron el paro general que buscaba dar un golpe de Estado. En su Gobierno
nunca se despidió a nadie por asistir a una manifestación pública, sino que los
casos que se estudiaron a efectos de despido fueron los de las personas que
promovieron el paro. Se despidió a los que fueron a las entradas de los
Ministerios, de las entidades gubernamentales, y trataron de impedir que los
trabajadores entraran a trabajar, esto es, a los que realizaron actos físicos
concretos para ir a la huelga. No está enterado de cuáles fueron los despidos
que se realizaron antes de la aprobación de la Ley 25. Quiso que se esperara a
la entrada en vigencia de la Ley 25 para proceder a los despidos, pero hubo
casos, muy pocos, que fueron anteriores a la Ley 25 y cree que la propia Ley 25
los contempló. En fecha 23 de mayo de 1991 la Corte Suprema de Justicia de
Panamá declaró la inconstitucionalidad del "parágrafo" del artículo 2
de dicha Ley, que facultaba al Consejo de Gabinete para determinar si las acciones
de los funcionarios eran contra la democracia y el orden constitucional, a fin
de aplicar las sanciones de destitución. Esa disposición, que se declaró
inconstitucional, nunca se usó. Aunque para él el "parágrafo"
mencionado era constitucional siempre acató la decisión de la Corte Suprema de
Justicia. El Ministerio Público no abrió formalmente una investigación contra
los miembros del movimiento sindical que participaron en la organización de la
marcha y el paro que coincidieron con la asonada militar del Coronel Eduardo
Herrera Hassán, a pesar de que al Gobierno le constaba que era parte de la
misma conspiración. En Panamá existe el despido, que es una decisión patronal,
y después el juicio que se relaciona con el despido, y aparte está la acción
penal. La práctica en Panamá es que después que se da un despido justificado no
hay razón alguna para perseguir al trabajador y llevarlo a la cárcel.
Desatendió el asunto después de que se solucionó el problema inmediato de la
posibilidad de que esos golpes continuaran en forma sucesiva. No tenía interés
en que los trabajadores despedidos, y que ya no eran un mayor peligro para la
democracia, estuvieran presos.
i. Declaración de Guillermo
Alfredo Ford Boyd, Vicepresidente de la República de Panamá durante el Gobierno
del Presidente Guillermo Endara Galimany.
A partir de la madrugada del 20
de diciembre de 1989 y como consecuencia de la invasión de los Estados Unidos
de América, asumieron el poder constitucional, debido a que ganaron las
elecciones en la República de Panamá. Su país en esos momentos estaba en una
situación caótica, resultado de la prolongada crisis, y lo más importante era
la consolidación de la democracia y defenderla dentro de lo que estableciera la
Constitución de la República de Panamá. A partir del mes de marzo de 1990 se
instaló la Asamblea Legislativa. Una de las situaciones más difíciles que
enfrentaron fue la creación de una nueva fuerza pública que restaurara el orden
en la República de Panamá, ya que no podían improvisar nuevos policías que se
incorporaran a ella y tenían una absoluta y total desconfianza con los
exmilitares que acababan de ser derrotados. El Coronel Herrera Hassán, en la
etapa inicial, mereció todo el respeto del Presidente Guillermo Endara
Galimany. Sin embargo, desde muy temprano fueron sospechando que él quería
emular algunas figuras de la dictadura anterior, creando espacios dentro del
panorama nacional y queriendo inclusive demandar que el Gobierno respetara ese
espacio como miembro de la Fuerza Pública. Como resultado de la destitución del
Coronel Herrera Hassán como jefe de dicha Fuerza, fueron notando algunas
rebeliones de su parte. Posteriormente fue juzgado, condenado y apresado. El
propósito del movimiento encabezado por el Coronel Herrera Hassán apuntaba
hacia el derrocamiento del Presidente Endara Galimany, a la alteración del
orden constitucional y a la supresión de todas las instituciones democráticas
del país. A mediados de 1990, grupos sindicalistas que estaban organizados en
una coordinadora nacional que incluía a los más importantes gremios del aparato
del Estado, plantearon peticiones descabelladas para el momento histórico que
se estaba viviendo. Varios meses antes de diciembre, en su calidad de
Vicepresidente de la República y Ministro de Planificación, dijo públicamente a
los empleados que se estaban exponiendo a ser destituidos, ya que con ese
pliego de aspiraciones estaban entorpeciendo el retorno a la democracia. Todo
parecía apuntar hacia la construcción de un movimiento que fuera "in
crescendo" para lograr un objetivo que en ese momento desconocían. Luego
de la presentación del pliego de peticiones los sindicatos anunciaron una gran
marcha nacional, que fue exitosa. Todo iba coincidiendo con las informaciones
que recibían acerca del Coronel Herrera Hassán. La presión fue aumentando en la
población y se fueron sumando otros grupos sindicales. Les llamó mucho la
atención que anunciaran con mucha antelación un paro general para el 5 de
diciembre de 1990, justamente el día que se dio la asonada militar con la huída
del Coronel Herrera Hassán. El día 4 de diciembre de 1990 éste tomó el cuartel
principal de Ancón, una vez que fue rescatado vía helicóptero, ante la
pasividad total de los miembros de la Policía Nacional. Era evidente el vínculo
entre el movimiento obrero, el paro y la asonada militar. No tuvo duda de que
eso fue un acto perfectamente claro y premeditado por cuanto al día siguiente,
una vez que a las nueve y media de la mañana ya había fracasado el intento del
Coronel Herrera Hassán, el paro fue disipándose. Las pruebas concretas que
tenía el Gobierno del vínculo entre la acción del Coronel Herrera Hassán y la
marcha y huelga del 4 y 5 de diciembre de 1990 eran las llamadas telefónicas
por las que se preguntaba a algunos líderes acerca de si el movimiento sindical
acompañaba al Coronel Herrera Hassán en su intento de golpe de Estado. El
Gobierno tenía conocimiento de que se realizaría la marcha y el paro pero no
tomó providencias para impedirlos, porque hacerlo hubiera representado un
comportamiento típico de la dictadura. Su Gobierno no reprimía las marchas sino
que permitía a los trabajadores protestar públicamente por sus genuinos
derechos y sus aspiraciones. En ese momento no faltaron personas que llamaron
al Presidente y a él mismo para que suspendieran las garantías constitucionales
en virtud de la gravedad de los acontecimientos, pero el Presidente Endara
Galimany y él se opusieron porque querían continuar consolidando la democracia.
Cuando se presentó el proyecto de la Ley 25 se le dio la seguridad de que era
una ley que llenaba todos los requisitos constitucionales. Dicho proyecto se
sometió al órgano legislativo que es totalmente independiente del ejecutivo. Se
dio estricto cumplimiento a la sentencia de la Corte Suprema de Justicia que
declaró inconstitucional el "parágrafo" del artículo 2 de la Ley 25.
Para los despidos de las 270 personas, en acatamiento a la Ley 25, se facultó a
los directores de las instituciones autónomas y semiautónomas del Estado para
que hicieran las evaluaciones y determinaran a quiénes se debía destituir. La
facultad de contratar libremente o destituir libremente le correspondía a cada
uno de los directores de las instituciones. Ante las actuaciones de los
trabajadores se actuó dentro del marco de la ley y los funcionarios destituidos
tuvieron todas las garantías para acudir a los tribunales de justicia. No
recuerda que hubieran habido despidos antes de que entrara en vigor la Ley 25
por conductas relacionadas con la manifestación y el paro de los días 4 y 5 de
diciembre de 1990. Aboga porque haya libertad de expresión siempre que se haga
con seriedad y con disciplina y no se afecte los derechos de terceros. Dejó
constancia de su agradecimiento por la imparcialidad de la Corte.
j. Declaración de Carlos Lucas
López Tejada, Magistrado y Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la
República de Panamá de diciembre de 1990 a 1994
Fue nombrado Magistrado los
primeros días de enero de 1990, cuando recién había caído el régimen del
General Noriega. En la primera reunión de la Corte Suprema de Justicia se le
designó Presidente. En diciembre de 1990 dicha Corte estaba compuesta por nueve
Magistrados. La Sala Constitucional hasta la fecha es el pleno de la Corte
Suprema de Justicia y la integran todos los Magistrados de las diferentes salas:
civil, contencioso-administrativo y penal, y tiene asignado el control
jurisdiccional constitucional como guardiana de la Constitución, a través de
los recursos de inconstitucionalidad, de advertencia de inconstitucionalidad en
un determinado proceso y como tribunal de apelación o tribunal de conocimiento
en amparo de garantías constitucionales, aunque estos últimos los pueden
conocer también los jueces de Circuito, el Tribunal Superior de Justicia y el
Tribunal de Apelación, según sea el caso. Unos días después de dictada y
promulgada la Ley 25 se presentó la primera acción de inconstitucionalidad.
Luego se presentaron dos más. Las demandas fueron acumuladas y se designó a un
Magistrado sustanciador. Este fue inicialmente el doctor Rodrigo Molina y posteriormente
el doctor César Quintero. A la demanda se le dio la tramitación de rigor, pero
se trató de darle prelación por involucrar a muchas personas. En comparación
con otras demandas de inconstitucionalidad, a esta acción se le dio una
atención bastante ágil y rápida si se tiene en cuenta que el fallo se dictó en
mayo de 1991. Según la sentencia dictada en esa ocasión, la Ley 25 no era
inconstitucional, aunque sí el "parágrafo" del artículo 2, el cual le
daba competencia al Consejo de Gabinete para hacer una cierta calificación. En
este caso la Corte Suprema de Justicia encontró que dicho "parágrafo"
era violatorio, principalmente, del numeral 2 del artículo 203 de la
Constitución, el cual da a la Sala Tercera de lo Contenciosoadministrativo de
la Corte Suprema de Justicia la facultad de examinar la legalidad del acto. Ese
"parágrafo" tenía dos vicios de inconstitucionalidad: uno, que se
asignaba al Consejo de Gabinete el poder reglamentario cuando en realidad este
poder en el Ejecutivo le corresponde al Presidente y al Ministro del ramo, y
dos, porque le daba competencia a la Sala Tercera de la Corte Suprema de
Justicia para actuar como tribunal contencioso-administrativo. Cuando la Corte
Suprema de Justicia de Panamá en pleno resolvió la demanda de inconstitucionalidad
contra la Ley 25 de 1990, no se pronunció sobre la situación de los servidores
públicos destituidos en aplicación de la ley porque, de acuerdo con la
legislación, el enjuiciamiento constitucional es de puro derecho y lo que se
determina es si en la confrontación entre la norma y el acto impugnado de
inconstitucionalidad existe alguna violación de la normativa constitucional. En
la sentencia, para efectos de la garantía del debido proceso, se tuvieron en
cuenta varios factores. Primero, que no se trataba de un caso penal, sino de un
caso en donde se le daba a la autoridad nominadora la posibilidad de hacer
cesar o declarar insubsistente el nombramiento de un determinado servidor
público. Segundo, que se trataba de empleados que no estaban comprendidos en la
carrera administrativa. Para los Magistrados era un problema que involucraba el
derecho disciplinario, puesto que había una distinción muy clara entre las
garantías penales y las garantías referidas a un proceso disciplinario.
Considera que si se hubiese aplicado en este caso la resolución que dictó el
Consejo de Gabinete como base de alguna decisión de despido, bien pudo ser
alegada la inconstitucionalidad de la resolución en una advertencia de
inconstitucionalidad que hiciera el abogado de la parte afectada. En ese caso
el funcionario ante quien se presenta la advertencia si habría visto obligado a
hacer la consulta a la Corte Suprema de Justicia, para que ésta ordenara, si
consideraba que era inconstitucional, la desaplicación de la misma en el caso.
Sin embargo, esto no se hizo. De acuerdo con el sistema de impugnación
establecido por la Ley 25, los trabajadores destituidos que estuviesen
inconformes con lo actuado tenían la posibilidad de recurrir, por la vía
administrativa, mediante los recursos administrativos de reconsideración y
apelación, dejando abierta la vía contencioso-administrativa. La vía
contenciosoadministrativa de plena jurisdicción supone la presentación de la
demanda por la parte afectada; el traslado de la misma a la autoridad que
emitió el acto original, en este caso el funcionario que dictó la destitución;
el traslado al Procurador General de la Administración en defensa del
ordenamiento jurídico; y, pasada esta etapa o en la misma providencia, la
apertura de la causa a prueba, una vez que la demanda ha sido contestada por la
autoridad que dictó el acto impugnado. Cree que se otorgan cinco días para que
las partes anuncien o aduzcan las pruebas que estimen convenientes, incluyendo
nuevas pruebas si a bien lo tienen.
Transcurrida esa etapa para
aducir pruebas se otorgan 30 días para practicarlas. La Sala Tercera de lo
Contenciosoadministrativo de la Corte Suprema de Justicia existía antes de
diciembre de 1990 y también actúa como Tribunal de Casación Laboral de Panamá.
No era miembro de la Sala Tercera de lo Contenciosoadministrativo de la Corte
Suprema de Justicia, por ello no podía conocer los casos en que se impugnaran
actos de destitución en la jurisdicción contencioso-administrativa. La Corte
Suprema de Justicia en pleno, mientras él fue Presidente, recibió recursos de
amparo de garantías constitucionales dirigidos contra resoluciones de las
Juntas de Conciliación y Decisión que rechazaron de plano demandas de reintegro
propuestas por servidores públicos del IRHE y del INTEL destituidos en
aplicación de la Ley 25. Le correspondió ser ponente en un recurso de amparo en
el que el trabajador afirmaba que había acudido a la Junta de Conciliación y
Decisión y que ésta había rechazado "in limine" su demanda, sin haberla
siquiera considerado. La Corte Suprema de Justicia dispuso acoger ese recurso
de amparo y ordenar a la Junta de Conciliación y Decisión que le diera
consideración a la demanda y que decidiera sobre su propia competencia después
de oír a la parte afectada. Durante su desempeño como Magistrado de la Corte
Suprema de Justicia participó en la deliberación de sentencias en las cuales se
citaron tratados internacionales como derecho vigente en Panamá, como parte del
bloque de la constitucionalidad. Esta doctrina fue un esfuerzo que hicieron
como miembros de una Corte Suprema de Justicia que se inició en medio de
muchísimas dificultades. Un grupo de magistrados de la Corte tenía interés en
conciliar el derecho interno al derecho interamericano. La doctrina del bloque
de la constitucionalidad se consolidó y ahora se aplica con bastante frecuencia
por la Corte Suprema de Justicia. En la sentencia de inconstitucionalidad de la
Ley 25 dictada el 23 de abril de 1991 no se hizo referencia al bloque de la
constitucionalidad, sin embargo, examinaron la posible violación de algunos
artículos del Pacto de San José.
k. Declaración de Jorge de la
Guardia, Director General del IRHE entre diciembre de 1989 y abril de 1991.
El Instituto de Recursos
Hidráulicos y Electrificación es la entidad que se dedicaba, en la época de los
hechos, a la generación, transmisión y distribución de la energía eléctrica en
todo el país. Trabajó en dicho Instituto desde noviembre de 1970 hasta agosto
de 1988. Trabajó prácticamente en todo el país construyendo plantas
hidroeléctricas y ocupó diferentes direcciones dentro del IRHE. El 22 de
diciembre de 1989 el Presidente Endara Galimany le pidió que asumiera la
Dirección del IRHE, la que ocupó hasta abril de 1991. Antes de octubre de 1990
se iniciaron movimientos dentro del IRHE para lograr una serie de
reindivicaciones. En octubre de 1990 ya el movimiento que era parte del IRHE
estaba siendo apoyado por movimientos de otras instituciones como el INTEL, el
IDAAN, etc. Al tenerse conocimiento del paro nacional de labores anunciado para
el 5 de diciembre de 1990, reunieron a todos los mandos medios del IRHE y les
informaron que el paro que se estaba programando era ilegal y que se iban a
tomar sanciones disciplinarias si se realizaba. Paralelamente, se hizo un comunicado
y una circular a todo el personal del IRHE para informarles que el paro era
ilegal y que se consideraba el día en que estaba programado el paro como un día
normal de trabajo. El 5 de diciembre de 1990 se realizó la suspensión colectiva
de labores previamente anunciada. A pesar de su advertencia, un número
considerable de trabajadores no asistió a laborar y algunos centros de trabajo
cerraron completamente. Entre un 10 y un 20 por ciento de los empleados del
IRHE dejaron de laborar ese día. No quedaron en grave riesgo las actividades
del Instituto porque se ubicó personal de entera confianza de los directores
para que se ocuparan de cada una de las áreas y así evitar que pudiese haber un
apagón u otra obra de este estilo. En un momento dado el Ministro de Trabajo
hizo una manifestación pública declarando el paro ilegal. Los organizadores del
paro, luego de que éste se inició, nunca comunicaron públicamente que habían
decidido terminarlo. En algunos centros de trabajo el personal fue regresando a
trabajar el mismo 5 de diciembre, y luego, al día siguiente, prácticamente todo
había retornado a la normalidad. La hora exacta en que los trabajadores
empezaron a volver a sus labores no la recuerda, pero pudo haber sido por la
tarde. Para el mes de noviembre de 1990 el IRHE contaba aproximadamente con
5000 empleados, quienes en su mayoría estaban sindicalizados en el Sindicato de
Trabajadores del IRHE. Mientras se estaba llevando a cabo el paro los
trabajadores de la institución estaban enterados del desenvolvimiento de la
asonada militar del Coronel Eduardo Herrera Hassán y del desenlace de su
intentona golpista del 5 de diciembre de 1990. Todo el mundo estaba al tanto de
lo que estaba pasando, porque se informaba de ello por radio y televisión desde
la noche del día anterior. En diciembre de 1990 existía una situación de
extrema emergencia en Panamá, que puso en peligro la democracia y la existencia
del Estado mismo, lo cual justificó el despido de los trabajadores del IRHE y
la aplicación de la Ley 25. La prueba de ello es que el paro, que puso en
peligro el sistema eléctrico nacional, coincidió con la fuga del Coronel
Herrera Hassán. Con motivo de la aplicación de la Ley 25 de 1990 fueron
destituidos, en primera instancia, alrededor de 150 trabajadores del IRHE.
Firmó las destituciones. La base para destituirlos fue que habían participado
en un paro ilegal. En el IRHE se efectuó un proceso de selección de los
trabajadores que fueron destituidos. Hubo reuniones entre los supervisores, los
jefes de secciones y los jefes de departamento para establecer cuáles eran las
personas que no habían ido a trabajar ese día, quiénes habían organizado el
paro y quiénes habían exhortado a los demás a participar. No tenían interés en
descabezar la entidad, en especial por todo lo que había sufrido en la época de
los militares. Lo que hicieron fue buscar a las personas que más habían
participado en la organización y en exhortar a sus compañeros a que
participaran del paro. La trayectoria del empleado fue considerada como un
atenuante para que no se incurriera en sanciones disciplinarias y así minimizar
lo que pudiera darse como sanción disciplinaria. No sabe si se aplicó el
reglamento interno del IRHE; había una serie de reglamentos que se aplicaban
para las faltas que se cometían en el IRHE, pero también existía la
prerrogativa de tomar sanciones severas inmediatamente, dependiendo de la
gravedad del delito o de la falta cometida por el empleado. La participación de
los trabajadores en el paro se probó con base en sus actuaciones en los
períodos anteriores al paro. Como cabeza del Instituto recibió instrucciones
sobre cómo proceder en relación con los despidos. Las instrucciones las dio el
Presidente, quien dijo públicamente que todas aquellas personas que habían
estado participando en el paro serían destituidas. Actuaron con cierta
discrecionalidad. Hubo una serie de peticiones de reintegro; sin embargo, él no
las tramitaba personalmente. Todos los recursos de reconsideración que
presentaron los afectados fueron remitidos a la Dirección Administrativa y de
Asesoría Legal de la institución para que hiciera las investigaciones
correspondientes. La cifra de reintegrados fue alrededor de 15. Todos los
trabajadores podían interponer el recurso de reconsideración.
l. Declaración de Marta de León
de Bermúdez, funcionaria del INTEL, hoy día Cable and Wireless Panamá, S.A.
Desde junio de 1995 hasta el 29
de mayo de 1997, fecha en que se convirtió en Cable and Wireless Panamá, S.A.,
trabajó en el Instituto Nacional de Telecomunicaciones S.A. En esta empresa, en
la que continúa laborando, ocupa la posición de Directora Legal y de Relaciones
con el Gobierno. La razón que motivó la destitución de los trabajadores del
INTEL luego del 5 de diciembre de 1990 fue que este día hubo un paro que había
sido anunciado desde aproximadamente el 18 de noviembre de 1990.
Coincidentemente o incidentalmente, hubo ciertos hechos que atentaban contra la
soberanía y la democracia de la República de Panamá. En cuanto a las pruebas
sobre la vinculación de cada uno de los trabajadores despedidos con una
conspiración para subvertir el orden constitucional, las cartas de despido
firmadas por el Gerente General de la Empresa estaban basadas en las
informaciones que éste pudiese tener en ese momento. No le consta si la autoridad
correspondiente del INTEL envió o no información al Ministerio Público para que
tramitara las denuncias penales correspondientes por el delito de sedición y
rebelión tipificado en el Código Penal panameño. Las relaciones laborales del
INTEL no se regían por el Código de Trabajo, sino por la Ley 8 de 1975. En el
marco de dicha Ley 8, las ausencias repetitivas o la ausencia del lugar de
trabajo en forma intempestiva era causal de despido. Una sola falta no es
causal de despido. El Gerente General, como representante de la empresa, tiene
la facultad de contratar y despedir a los trabajadores. Los despidos de los
trabajadores del INTEL realizados con anterioridad a la emisión de la Ley 25
fueron hechos bajo la Ley 8 de 1975, la cual establece la posibilidad de los
despidos y permite que los trabajadores presenten recursos en la vía laboral.
No recuerda si los trabajadores destituidos fueron a la vía laboral, sí que los
trabajadores destituidos con anterioridad a la expedición de la Ley 25
presentaron recursos de reconsideración ante el Gerente General y apelación en
subsidio. No necesariamente tiene que haber un proceso anterior a la decisión
de destitución cuando la falta es grave y se aplica una causal de despido.
Todos tuvieron la oportunidad de exponer su posición mediante el recurso de
reconsideración. En virtud de los recursos interpuestos por los despidos
realizados antes y después de la Ley 25, cerca de 15 trabajadores fueron
reintegrados. Todos los casos fueron tramitados, incluso áquellos que no terminaron
en el reintegro. Los trabajadores podían posteriormente apelar ante el Comité
Ejecutivo, que era la Junta Directiva de la Empresa. A todos los trabajadores
que no fueron restituidos en 1990 y 1991 se les ofrecieron puestos de trabajo
en septiembre de 1994, por razones humanitarias, por parte del Gobierno del
Presidente Pérez Valladares. Casi todos reingresaron a la empresa, excepto
algunos pocos que tenían en ese momento trabajo. Cuando vino la privatización,
todos los trabajadores del INTEL fueron liquidados. Con la Ley 5 de 1995 a
todos los trabajadores se les dieron dos alternativas dentro del proceso de
privatización: "continuar con su pasivo laboral y acumulando sus años de
servicio" o solicitar la liquidación y "formar un nuevo contrato de
trabajo". La mayoría de los trabajadores, entre los cuales se incluye,
pidieron la liquidación para firmar luego un nuevo contrato de trabajo en las
mismas condiciones. Menos de 10 personas no se acogieron al beneficio. Según lo
que establecía el artículo 26 de la Ley 5 de 1995 y tal como lo establece el
Código de Trabajo, fueron reconocidas la prima de antigüedad y las vacaciones
que se adeudaban, más la indemnización por terminación del contrato. Por
terminación de la relación laboral no se requería dar siempre una
indemnización; en este caso se dio porque fue establecida en la Ley 5. A los
trabajadores despedidos en virtud de la Ley 25 y reincorporados al INTEL en
septiembre de 1994 no les fueron pagados los salarios dejados de percibir desde
el momento de la destitución hasta su reincorporación a la empresa. A los
trabajadores despedidos por aplicación de la Ley 25 no se les pagó
indemnización por los daños y perjuicios ocasionados con la aplicación de dicha
ley. No había que pagar indemnización alguna.
m. Peritaje de Maruja Bravo
Dutary, abogada especialista en derecho laboral.
En 1986 comenzó a trabajar en el
Instituto Panameño de Estudios Laborales dentro del Ministerio de Trabajo, hoy
Ministerio de Desarrollo Laboral. Luego fue Directora y Presidenta de la Junta
de Conciliación y Decisión No. 1. En 1988 aproximadamente, fue designada como
Secretaria General del Ministerio de Trabajo y estuvo en diversas ocasiones,
mientras era Secretaria General, como Viceministra encargada. En 1989 fue
Viceministra encargada titular. Luego se ha dedicado al ejercicio privado de la
profesión de abogada y como tal ha sido asesora en materia laboral por
aproximadamente nueve años. Obtuvo la Licenciatura en Derecho y Ciencias
Políticas en la Universidad de Panamá en el año de 1985. Hizo una
Especialización en Derecho Penal en la Universidad Externa de Colombia y luego
ha realizado otros seminarios y cursos a nivel de postgrado en la Universidad
de Costa Rica, y ha sido Profesora universitaria en la Cátedra de Derecho Penal
en la Universidad Nacional y en la Cátedra de Derecho de Negocios en la
Universidad Tecnológica. De acuerdo con la Ley 8, la cual regía para los
trabajadores del IRHE y del INTEL con anterioridad a la emisión de la Ley 25,
la vía judicial correspondiente era la jurisdicción especial de trabajo. La
mediación y la oralidad son principios de la justicia laboral. A nivel
contenciosoadministrativo el sistema es mixto: existe una parte escrita y otra
oral, rigiendo principios de economía procesal. También hay principios coincidentes
en ambas jurisdicciones. Conforme a la Ley 8, el procedimiento aplicable a los
trabajadores objeto de una sanción disciplinaria, tales como la amonestación y
la suspensión, establecía que áquellos tenían derecho a presentar sus quejas
ante el Comité Sectorial y luego el derecho de apelar ante el Gerente de la
institución. Los servidores públicos que no se regían por una ley especial
contaban, antes del 14 de diciembre de 1990, con los recursos de
reconsideración ante la misma instancia que dictó la resolución del acto que se
acusa y de apelación ante el superior inmediato. Esto agotaba la vía
gubernativa, por lo que procedía acudir a la Sala Tercera de lo
Contencioso-Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, que es la
jurisdicción contencioso-administrativa, en la cual se puede solicitar la
revisión del acto administrativo por violación de la ley o por el hecho de que
se trate. La Ley 8 de 25 de febrero de 1975 establecía que, en caso de despido
injustificado, los trabajadores tenían el derecho de acudir a las Juntas de
Conciliación y Decisión e instaurar una demanda por el despido, solicitando el
reintegro o el pago de una indemnización, en ambos casos con el pago de los
salarios caídos. Este tipo de tribunales se crean en Panamá mediante la Ley 7
de 25 de febrero de 1975 y son tribunales de justicia muy antiformalistas que
resolvían los problemas que pudieran surgir en las relaciones de trabajo. Las
Juntas de Conciliación y Decisión son tribunales tripartitos que debían estar
conformadas por un representante de los trabajadores, un representante de los
empleadores y un representante gubernamental. Lo importante es que estos
tribunales se conforman por jueces legos, es decir, por jueces sin preparación
técnica en derecho. Lo único que la ley exigía era que tuvieran 25 años de edad
y que no hubiesen sido condenados por algún delito doloso; es decir, que
estuvieran en uso de sus derechos ciudadanos. A los representantantes de los
trabajadores se les exige que hayan trabajado en una empresa privada por lo
menos durante los nueve meses anteriores a su designación en el tribunal, y los
representantes de los empleadores se eligen de listas facilitadas por el
organismo empresarial que los representa. En el caso de los trabajadores es el
Ministerio de Trabajo el que les paga sus salarios. Lo mismo ocurre con el
funcionario gubernamental, pues es nombrado por el Ministerio de Trabajo. Las
Juntas de Conciliación y Decisión forman parte de la jurisdicción especial del
trabajo, aún cuando el presupuesto con el que se manejan en realidad no está
incorporado dentro del órgano judicial sino dentro del Ministerio de Trabajo.
Eso siempre ha creado una situación problemática para la existencia de las
Juntas y para su manejo. Uno de sus propósitos como Directora de las Juntas fue
tratar de desvincular un tanto éstas como tribunal jurisdiccional de las
instancias administrativas del Ministerio de Trabajo. En principio eran
tribunales de única instancia y contra sus decisiones no cabía ningún recurso,
pero por razón de las situaciones que se daban y por condenas que se
consideraban arbitrarias, se estableció, a través de la Ley 1 de 1986, que los
fallos fueran apelables ante el Tribunal Superior de Trabajo. Si el Tribunal
Superior conoce en segunda instancia de un proceso que se manejó a nivel de
Juntas de Conciliación y Decisión, el fallo que dicte es definitivo y es la
última instancia. Sin embargo, si el Tribunal Superior conoce en segunda
instancia de un proceso que provenga de los juzgados seccionales de trabajo, que
también forman parte de la jurisdicción especial del trabajo, entonces sí
procede en algunos casos la casación laboral que se tramitaría ante la Sala
Tercera de la Corte Suprema de Justicia. Las decisiones del Tribunal Superior
de Trabajo que revisan las de las Juntas de Conciliación y Decisión pueden
llegar al pleno de la Corte Suprema de Justicia pero en forma muy condicionada:
mediante la vía del recurso de amparo de garantías constitucionales. En la vía
gubernativa, al momento de interponer un recurso de reconsideración se acepta
que se adjunten pruebas para acreditar lo que se señala o el porqué se solicita
la revisión del acto que se cuestiona. Una vez que finaliza el término de
evacuación de pruebas, que no debe ser menor de 10 días ni mayor de 20, procede
inmediatamente un término para alegatos, los cuales deben ser presentados por
escrito y sustentados por las partes con base en el análisis de las pruebas
producidas y sus pretensiones. Dentro del proceso contencioso-administrativo se
pueden presentar pruebas nuevas, distintas o adicionales a las presentadas en
la vía gubernativa. La vía gubernativa se agota al interponerse los recursos de
reconsideración y apelación ante las autoridades que dictan el acto
administrativo, o en el caso de que haya silencio administrativo. La demanda
ante la Sala Tercera de la Corte Suprema en la vía contenciosoadministrativa se
debe admitir a menos que exista algún elemento que por razón de formalidad
merezca la corrección. En un término de cinco días la Sala emite una resolución
por la cual se da traslado al Ministerio Público para que presente su informe
sobre la pretensión establecida en la demanda. También en este proceso, que
definitivamente tiene todas las etapas del debido proceso de acuerdo con la
Constitución y la ley, hay un término para alegatos. Las actuaciones en esta
instancia son prácticamente todas por escrito y contemplan el derecho de ser
oído por un tribunal competente establecido con anterioridad al dictado del
acto que se tacha de arbitrario o de ilegal, conformado por jueces idóneos,
competentes, imparciales e independientes. Los Magistrados de la Corte Suprema
de Justicia constituyen la suprema autoridad en materia de demandas de todo
tipo, trabajan con absoluta independencia e imparcialidad y son personas muy
reconocidas. En Panamá cualquier régimen disciplinario debe establecerse en un
reglamento interno. Aquellas empresas particulares que tienen más de dos
trabajadores deben tener un reglamento interno donde se establezcan las
condiciones de trabajo y, entre otras cosas, las sanciones disciplinarias que
pueden aplicarse al trabajador. En lo que respecta a los servidores públicos,
en Panamá existen diferentes instituciones, algunas autónomas y otras no, en
cuya mayoría se han establecido reglamentos internos que se regían por las
disposiciones del Código Administrativo mientras no existiese la carrera
administrativa. Normalmente, tanto para los servidores públicos como para los
de la empresa privada, las sanciones disciplinarias que se establecen en los
reglamentos en general son: la amonestación verbal, la amonestación escrita, la
suspensión y el dar por terminada la relación de trabajo. En el área de los
servidores públicos de las empresas estatales que tuviesen leyes especiales,
como es el caso del IRHE y el INTEL, ellos se regirían por lo que establecía la
Ley 8 de 1975 y por lo que establece el reglamento interno de cada empresa.
Según la Ley 8, las causales justificadas que facultan al empleador a dar por
terminada la relación de trabajo son múltiples, y son muy parecidas a las que
establece el Código de Trabajo. Entre ellas se cuentan: la falta de probidad,
el abandono intempestivo del trabajo, la reiterada negativa del trabajador a
cumplir con el servicio pactado, la conducta delictiva y la conducta inmoral.
De acuerdo con la Ley 8 una única ausencia injustificada no constituye una
causa justificada para terminar la relación de trabajo. Existe el derecho a
despedir por dos ausencias en dos lunes en el término de un mes, seis días en
el término de un año y tres días consecutivos. En la legislación panameña, con
total independencia de la Ley 25, no hay caso alguno en que una ausencia
injustificada sea causal de despido. El artículo 70 de la Constitución de
Panamá dispone que ningún trabajador podrá ser despedido sin justa causa y sin
las formalidades que establezca la ley. En relación con los otros trabajadores
de las empresas públicas, actualmente la Ley de Carrera Administrativa,
aprobada en 1994, y el reglamento de dicha carrera, aprobado en 1997, regulan
sus relaciones laborales. Antes de ello no tenían una regulación y por ello la
Corte Suprema de Justicia había señalado que dichos trabajadores eran de libre
nombramiento y remoción. En su opinión, en el período en que no había carrera
administrativa lo que podría aplicarse era el Código Administrativo y la ley
orgánica de constitución de la institución de que se trate. El artículo 5 de la
Ley 25 modifica, en cuanto le sean contrarias, la Ley 8 de 25 de febrero de
1975, y las Leyes 34, 38, 39 y 40 de 1979. En cuanto al Ministerio de Obras
Públicas, éste tiene su ley orgánica y a sus servidores públicos tampoco les es
aplicable el Código de Trabajo. En 1990 les era aplicable el Código
Administrativo, su ley orgánica, que es la que lo crea, y su reglamento
interno. No puede asegurar si el Código Administrativo contiene disposiciones
sobre estabilidad laboral, terminación del contrato o desvinculación del
trabajador. Lo que se ha dado en los períodos en los que los trabajadores no
están protegidos por una carrera administrativa es que, al ser de libre
nombramiento y remoción, sus contratos se han declarado insubsistentes. Tanto a
nivel de servidores públicos como a nivel del Código de Trabajo, la formalidad
a que se refiere la ley en relación con el despido es que éste se haga mediante
comunicación escrita y que señale la causa que lo motiva y la fecha en que se
da la situación. No hubo un desmejoramiento en las garantías judiciales de los
trabajadores en virtud de la Ley 25. Tanto a nivel de las Juntas de
Conciliación y Decisión como a nivel contencioso-administrativo, se dan todas
las garantías. La única diferencia es que en las Juntas de Conciliación y
Decisión el procedimiento es mayormente oral, mientras que a nivel de la Sala
Tercera de la Corte Suprema de Justicia el proceso de lo
contencioso-administrativo es más bien escrito, pero igual son tribunales
imparciales y la calidad de los funcionarios judiciales que ocupan los cargos
de Magistrados es superior a los de las Juntas de Conciliación y Decisión. En
el caso de los trabajadores del IRHE y del INTEL, de acuerdo con lo que
estableció la Ley 25 tendrían que seguir las mismas vías que siguen los
servidores públicos en general. En cuanto a aquellos servidores públicos que no
tenían leyes especiales no hubo ningún cambio, porque antes de la Ley 25
contaban con la posibilidad de interponer recurso de reconsideración, apelación
por la vía gubernativa y posteriormente tenían el derecho de ir a la Sala
Tercera de la Corte Suprema de Justicia, a través de la jurisdicción
contenciosoadministrativa. La Ley 25 no exigía un procedimiento administrativo
previo para la aplicación de la sanción de destitución. La autoridad que tomaba
la decisión de despedir, de acuerdo con la ley, no debía en ese momento acreditar
cuál era la prueba con la que se contaba, sencillamente debía hacerlo mediante
comunicación escrita y señalando las causas por las cuales se procedía de esa
manera. Lo importante es que el trabajador conociera cuáles eran los hechos que
motivaban la terminación del trabajo. En cuanto a las garantías de defensa
frente al acto arbitrario, lo que otorgaba la Ley 25 era la posibilidad de
interposición de recursos a efecto de que sea revisado en la vía gubernativa y
luego en la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia. El
"parágrafo" del artículo 2 de la Ley 25 establecía que el Órgano
Ejecutivo, a través del Consejo de Gabinete, determinaría las acciones que
atentaban contra la democracia y el orden constitucional para aplicar la
sanción administrativa de despido. Esta declaración del Órgano Ejecutivo era
para esta ley una condición de aplicabilidad de las sanciones de despido.
"Paro militante" es una terminología que se usa mucho en el lenguaje
común pero no en el lenguaje jurídico y es una suspensión intempestiva, no
justificada y sin permiso o autorización de autoridad alguna. El paro no estaba
regulado como tal en el Código de Trabajo, por lo menos hasta 1994. La huelga
sí está contemplada en la legislación panameña y es una suspensión temporal de
labores. Puede existir huelga legal o ilegal. Las huelgas estaban reservadas
para los trabajadores de empresas privadas. El derecho de huelga también se
encuentra contemplado a nivel constitucional. Para los casos de los servidores
públicos que tienen leyes especiales, como el IRHE y el INTEL, los mismos
pueden ejercer el derecho de huelga, siempre y cuando cumplan con una serie de
requisitos. En cuanto al proceso que se debe cumplir para que una huelga sea
declarada legal, éste se inicia con un proceso de conciliación obligatoria que
se da una vez que se plantea un conflicto. En este proceso intervienen las
autoridades del Ministerio de Trabajo, que son autoridades administrativas de
tipo mediador o conciliatorio, para tratar de que las partes puedan llegar a un
acuerdo. El término establecido por la ley para intentar esta conciliación es
de 10 días, pero puede ser prorrogado por 10 días más. Si en ese término las
partes no se ponen de acuerdo podrían someterse a un arbitraje, el cual es
obligatorio para los funcionarios sujetos a la Ley 8. En el proceso de
arbitraje se designa un representante por parte del sindicato y un
representante por parte de la empresa, y ambos se deben poner de acuerdo sobre
quién sería el tercer integrante del Tribunal de Arbitraje, el que debería
constituirse en dos días. Si éste efectivamente dicta su laudo arbitral, las
partes deben sujetarse a su decisión. En el caso de que alguna de las partes no
acepte el laudo la Ley 8 establece que puede terminarse la relación de trabajo
con aquéllos que no acaten el mismo y, en el caso del sindicato, éste podría
declarar la huelga, la cual debe seguir el procedimiento que establece el
Código de Trabajo. Esa declaratoria de huelga debe hacerse con ocho días de
anticipación para el caso de empresas estatales, para poder evaluar la
situación de peligro y de seguridad que pudiera involucrar. Partiendo de que
hay una prohibición de que los trabajadores suspendan intempestivamente la
realización de sus labores, y analizando las causales de despido justificadas
que se establecen en el artículo 213 acápite a del Código de Trabajo, se puede
afirmar que se puede producir la terminación de la relación de trabajo por
despido justificado en el caso del paro. Primero, porque es una desobediencia a
la orden o instrucción dada por el empleador y, segundo, porque significa el
abandono injustificado de labores o la negativa reiterada a realizar el trabajo
contratado o el servicio a prestar. En materia laboral, a nivel de empresa
privada, el Código de Trabajo establece claramente que la carga de la prueba de
los hechos que motivan la decisión de despido le corresponde al empleador, que
es la persona que adopta la medida. En materia pública el Estado tendría que
determinar con base en qué causales procedió para realizar el despido.
n. Peritaje de Feliciano Olmedo
Sanjur Gordillo, abogado especialista en derecho constitucional.
Es Licenciado en Derecho y
Ciencias Políticas por la Universidad de Panamá y Doctor en Derecho por la
Universidad de Salamanca, España. Fue Magistrado de la Sala Primera de la Corte
Suprema de Justicia de la República de Panamá, cargo en el cual le tocó conocer
y decidir procesos de inconstitucionalidad. Fue Procurador de la
Administración, cargo en el cual le tocó intervenir en procesos de inconstitucionalidad.
Fue Secretario General de la Procuraduría General de la Nación, agencia del
Ministerio Público que interviene en los procesos de inconstitucionalidad dando
opiniones. Tiene cerca de 10 años ejerciendo la profesión de abogado, en los
cuales ha intervenido en procesos de inconstitucionalidad. El proceso de
inconstitucionalidad en Panamá puede tener origen en una acción de
inconstitucionalidad, en una consulta de inconstitucionalidad o en virtud de
una advertencia de inconstitucionalidad. Con la presentación de la demanda, en
el primer caso, es necesario acompañar copia autenticada del acto público que
se acusa. Esa demanda se traslada a la Procuraduría General o a la de la
Administración, para que en un término de 10 días emita su opinión. Con posterioridad
a la opinión emitida por alguna de las dos Procuradurías, se debe fijar el
"negocio en lista" para que cualquier persona que tenga interés en el
proceso se presente a opinar o a solicitar que se declare constitucional o
inconstitucional el acto acusado. Después viene la decisión del Pleno de la
Corte Suprema de Justicia, que es al cual le corresponde decidir el proceso. El
recurso de inconstitucionalidad que trajo como consecuencia el fallo de 23 de
mayo de 1991, debió tramitarse de acuerdo con el rito procedimental descrito
que instituye el Libro Cuarto del Código Judicial. Este establece que en las
acciones de inconstitucionalidad el pleno de la Corte Suprema de Justicia se
limitará a confrontar el acto acusado con las normas constitucionales que se
consideran infringidas. Pero además, el Código otorga al pleno de la Corte
Suprema de Justicia un papel mucho más dinámico, porque le exige que confronte
el acto acusado con todas aquellas normas de la Constitución que, de acuerdo
con su criterio, tienen relación con el caso y pudieran eventualmente ser
objeto de violación por el acto acusado. Dentro de una acción de
inconstitucionalidad no es posible buscar propósitos de reparación contra el
accionante, porque no hay norma legal en Panamá que establezca que el proceso
de inconstitucionalidad y la acción de inconstitucionalidad tengan otro
propósito más que la preservación del orden constitucional. El efecto jurídico
que tiene la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma legal que sirve
de fundamento a un acto administrativo es la desaparición de la norma legal del
sistema jurídico. La administración no puede revisar esos actos administrativos
por ilegalidad o inconstitucionalidad sobrevenida, porque los efectos de la
sentencia que declara inconstitucional una norma son hacia el futuro, de manera
que la norma legal, mientras mantuvo su vigencia, le sirve de fundamento
jurídico al acto que se emitió durante su vigencia. Si paralelamente con el
proceso contencioso-administrativo se está llevando adelante un proceso de
inconstitucionalidad en el que se acusa una norma legal que debe ser aplicable
en el proceso administrativo, y antes de que se decida el proceso
contencioso-administrativo el pleno resuelve la demanda de inconstitucionalidad
y declara inconstitucional la norma, los Magistrados de la Sala Tercera de la
Corte Suprema de Justicia tienen que tomar en consideración esa decisión,
porque de lo contrario se aplicaría una norma legal que ya no existe. La
administración, como la doctrina general lo ha reconocido, tiene amplia
facultad para dejar sin efecto de oficio los actos que ha emitido, con algunas
excepciones. La tutela de legalidad en Panamá la tiene la Sala Tercera de la
Corte Suprema de Justicia. Respecto de las vías de impugnación, una vez que se
agota, por ejemplo, la vía gubernativa, el caso va a la Sala Tercera de la
Corte Suprema de Justicia. Si la Sala Tercera considera que el acto, en este
caso de destitución, fue legítimo, entonces la Constitución establece que esa
sentencia es final, definitiva, obligatoria y tiene que publicarse en la Gaceta
Oficial. De manera que le sería muy difícil a la administración, en este
segundo supuesto, revisar ese acto en cuanto a su constitucionalidad o a su
legalidad, por el hecho de que hay una decisión que deslindó jurídicamente el
caso. Eso es independiente de que la misma administración, de oficio, revise la
situación, lo que podría hacer en base a su potestad discrecional de revisar.
La Constitución panameña regula en el Título Tercero los derechos y deberes
individuales y sociales, título que tiene un capítulo que instituye las bases
fundamentales que regulan la relación entre capital y trabajo. En el Título
Once, concebido bajo el título de los servidores públicos, se regulan las
normas fundamentales y se contienen los principios básicos sobre administración
de personal al servicio del Estado. La Constitución define lo que son
servidores públicos al inicio de ese título y establece regímenes jurídicos
separados para las relaciones entre capital y trabajo y las relaciones entre
los servidores públicos y el Estado. En el Capítulo Segundo, la Constitución
establece las carreras públicas, entre las cuales señala la carrera
administrativa, la carrera docente, la carrera sanitaria y todas aquellas otras
que se consideren necesarias de acuerdo al legislador, y establece en el
artículo 300 que estas carreras serán establecidas y reglamentadas por la ley.
El artículo 294 establece que es servidor público todo funcionario, toda
persona que ejerza un cargo público y que reciba remuneración del Estado. El
Código de Trabajo adoptado en 1971, en su artículo 2, estableció como regla
general que éste no era aplicable a los servidores públicos, salvo las normas
que por excepción y a efecto expreso el propio Código estableciera. Hubo
algunos casos de servidores públicos que se rigieron en algunos aspectos por un
régimen similar al del derecho laboral, como es el caso de la Ley 8 de 1975, y
algunas leyes de 1979 sobre algunos trabajadores de puerto. El artículo 295 de
la Constitución de Panamá establece que los servidores públicos serán de
nacionalidad panameña sin discriminación de raza, sexo, religión, creencia o
militancia política, y que su nombramiento y remoción no será potestad absoluta
y discrecional de ninguna autoridad, salvo en lo relativo al sistema de méritos
y la estabilidad en los cargos de los servidores públicos, la que estará
condicionada a la competencia, lealtad y moralidad en el servicio. La actual
ley de carrera administrativa cuando señala los derechos y deberes de los
servidores públicos, no señala de manera general el derecho a la estabilidad de
los servidores públicos. Sin embargo, cuando señala los derechos del
funcionario de carrera administrativa, le otorga el derecho a la estabilidad.
La Corte Suprema de Justicia, en la jurisprudencia que ha venido emitiendo por
varias décadas respecto de diversas carreras públicas, siempre dijo que cuando
no estaba vigente la ley de carrera administrativa o la ley de carrera
judicial, los servidores públicos eran de libre nombramiento y remoción. Antes
de diciembre de 1990 no existía ley de carrera administrativa, de manera que
las relaciones entre los servidores públicos y las entidades estatales se
regían por las normas generales y por algunas normas especiales de carácter
administrativo establecidas usualmente en los reglamentos internos y en las
leyes que regulaban determinadas carreras. El artículo 70 de la Constitución de
Panamá establece el principio de que ningún trabajador podrá ser despedido sin
justa causa y sin las formalidades que establezca la ley. No se puede despedir
a un trabajador sin que haya incurrido en un hecho que de acuerdo con la ley
laboral sea causal de despido. Además, se le debe dar al trabajador la
oportunidad de rebatir la acusación o defender sus derechos, si considera que
tal despido es injustificado. La Constitución centraliza el control de la
constitucionalidad en la Corte Suprema de Justicia y establece que ejercerá la
jurisdicción contencioso-administrativa en relación con todos los actos que
emitan las autoridades y los organismos de la administración central, de la
administración descentralizada y de la administración local. Asimismo,
establece diversas acciones, como la acción de nulidad, que es una acción
popular que puede ser ejercitada por cualquier persona residente en Panamá. En
el caso de la acción de plena jurisdicción, que es cuando realmente demanda el
agraviado, el procedimiento es el siguiente: en primer lugar, el agraviado
tiene que agotar la vía gubernativa. Agotada la vía gubernativa queda viable la
vía contenciosoadministrativa a través del recurso o acción de plena
jurisdicción. Cuando se presenta la demanda, en el ejercicio de una acción de
plena jurisdicción, el demandante tiene que acompañar copia del acto acusado y
todas las pruebas que estime pertinentes o convenientes a su situación
jurídica. Una vez admitida la demanda, antes de darle traslado a la
Procuraduría, el Magistrado Sustanciador tiene que pedirle a la autoridad que
emitió el acto impugnado un informe de conducta sobre lo ocurrido. Una vez
recibido el informe se da traslado a la Procuraduría de la Administración por
10 días, la cual defiende los intereses de la entidad afectada. Una vez
contestada la demanda por la Procuraduría, el proceso se abre a prueba por un
término de cinco días, en los cuales tanto el Procurador como el recurrente
tienen el derecho de proponer las pruebas que no habían presentado junto con la
demanda o con la contestación de la demanda. Luego, la ley señala que debe
fijarse un término para la práctica de prueba que es de 20 días útiles. Existe
un período para que cualquiera de las partes pueda objetar pruebas presentadas.
Además, si el Magistrado Sustanciador no admite alguna de las pruebas esta
decisión se puede apelar ante el resto de la Sala. Vencido ese término las
partes alegan dentro de los cinco días útiles siguientes y después se pasa a
decisión del tribunal. La Ley 25 de 1990 no es una ley laboral, es una ley de
tipo administrativo y se refiere a sanciones disciplinarias que pueden
adoptarse contra servidores públicos. La Ley 25 no tiene un procedimiento para
la aplicación de la sanción, lo que establece es una causal de destitución. Al
no regular el procedimiento, habría que apelar al resto de las normas
administrativas generales al respecto. Debe haber una calificación para poder
aplicar una sanción, ya que, si no, el acto administrativo es arbitrario. En el
momento en que la administración está imputando a un servidor público una
conducta ilegal sujeta a sanción debe permitirse en la formación de ese acto la
participación del administrado para cuestionar e impugnar las pruebas que
presenta la administración en su contra. La garantía del debido proceso implica
oír a la persona que se afecta, y esa garantía de ser escuchado se obtiene a
través de los recursos que el imputado puede interponer, en los cuales puede
proponer pruebas, alegar y ser escuchado. El artículo 2 de la Ley 25 ordenaba a
las autoridades del Estado una previa identificación para declarar
insubsistente el nombramiento. A esa previa identificación debían aplicarse las
normas de las distintas entidades que regulaban ese tema, porque la Ley 25 no
establecía un procedimiento. El artículo 43 de la Constitución panameña regula
el tema de la retroactividad de una ley, que establece que las leyes no tendrán
efecto retroactivo, salvo las de orden público e interés social cuando en ellas
así se establezca o se consigne. La ley penal, favorable al reo, tendrá siempre
retroactividad incluso en caso de sentencia ejecutoriada. Hay dos normas en el
mencionado artículo. Primero, la norma que instituye la regla general de la
irretroactividad de las leyes, a la que se establecen tres excepciones: las
leyes de orden público, las leyes de interés social y las leyes penales. La Corte
Suprema de Justicia en una jurisprudencia de los años 55 sostuvo que son leyes
de orden público o de interés social aquéllas que en un momento o circunstancia
histórica determinada son indispensables para el mantenimiento del sistema
económico, político o social del Estado y aquéllas que de manera directa
proveen la solución de una necesidad social. Las leyes que establecen sanciones
pueden ser de tipo penal, de tipo disciplinario o de cualquier otro tipo. Si se
trata de una ley de orden público puede tener efecto retroactivo aunque aplique
una sanción. Si se trata de una ley penal, porque instituye un delito y
establece la pena, no puede tener efecto retroactivo, a menos que sea favorable
al reo. El pleno de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que la Asamblea
Legislativa no tiene la potestad absoluta para calificar cuándo una ley es o no
de orden público. Un acto administrativo del Consejo de Gabinete como la
Resolución No. 10 publicada el 4 de febrero de 1991 que determinaba cuáles
acciones atentaban contra la democracia y el orden constitucional es un acto
público del Gobierno sujeto a control constitucional y que puede igualmente ser
impugnado por inconstitucional ante la Corte Suprema de Justicia. La conducta
"atentar contra la democracia y el orden constitucional" podría
subsumirse dentro de algunos tipos penales en la legislación panameña. El
Código Penal erige en delito el hecho de que un funcionario público en el
ejercicio de sus funciones tenga conocimiento de un delito perseguible de oficio
y no lo denuncie.
VI. Valoración de la Prueba
66. El artículo 43 del Reglamento
señala el momento procesal oportuno para la presentación de los elementos de
convicción y su admisibilidad, a saber:
Las pruebas promovidas por las
partes sólo serán admitidas si son señaladas en la demanda y en su contestación
y en su caso, en el escrito de excepciones preliminares y en su contestación.
Excepcionalmente la Corte podrá admitir una prueba si alguna de las partes
alegare fuerza mayor, un impedimento grave o hechos supervinientes en momento
distinto a los antes señalados, siempre que se garantice a la parte contraria
el derecho de defensa.
67. El artículo 44 del Reglamento
faculta al Tribunal a:
1. Procurar de oficio toda prueba
que considere útil. En particular, podrá oír en calidad de testigo, perito o
por otro título, a cualquier persona cuyo testimonio, declaración u opinión
estime pertinente.
2. Requerir de las partes el
suministro de alguna prueba que esté a su alcance o de cualquier explicación o
declaración que, a su juicio, pueda ser útil.
3. Solicitar a cualquier entidad,
oficina, órgano o autoridad de su elección, que obtenga información, que
exprese una opinión o que haga un informe o dictamen sobre un punto
determinado. Mientras la Corte no lo autorice, los documentos respectivos no
serán publicados.
68. Es importante señalar que en
materia probatoria rige el principio del contradictorio, en el cual se respeta
el derecho de defensa de las partes, siendo este principio uno de los
fundamentos del artículo 43 del Reglamento, en lo que atañe a la oportunidad en
que debe ofrecerse la prueba con el fin de que haya igualdad entre las partes.
69. Siendo el objeto de la prueba
demostrar la veracidad de los hechos alegados, es de suma importancia ubicar
los criterios que utiliza un tribunal internacional de derechos humanos en la
valoración de los elementos de convicción.
70. La Corte tiene criterio
discrecional para valorar las declaraciones o manifestaciones que se le
presenten, tanto en forma escrita como por otros medios. Para ello, como todo
tribunal, puede hacer una adecuada valoración de la prueba, según la regla de
la sana crítica, lo cual permitirá a los jueces llegar a la convicción sobre la
verdad de los hechos alegados, tomando en consideración el objeto y fin de la
Convención Americana.
71. Con el fin de obtener el
mayor número posible de pruebas, este Tribunal ha sido muy flexible en la
admisión y valoración de las mismas, de acuerdo con las reglas de la lógica y
con base en la experiencia. Un criterio ya señalado con anterioridad por la
Corte es el del informalismo en la valoración de la prueba, debido a que el
procedimiento establecido para un caso contencioso ante la Corte Interamericana
ostenta características propias que lo diferencian de los procesos de derecho
interno, no estando el primero sujeto a las formalidades propias del segundo.
72. Es por ello que la sana
crítica y el no requerimiento de formalidades en la admisión y valoración de la
prueba, son criterios fundamentales para valorar ésta, la cual es apreciada en
su conjunto y racionalmente.
73. Corresponde a la Corte
apreciar el valor de los elementos de convicción presentados por las partes en
el presente caso.
74. En cuanto a la prueba
documental presentada por la Comisión y por el Estado que no fue controvertida
ni objetada ni su autenticidad puesta en duda, este Tribunal le da valor y la
incorpora al acervo probatorio del presente caso.
75. En su escrito de dúplica
(supra párr. 31) el Estado se opuso a la admisión de los anexos 2,3,4,5,6,10,11,12,14,15,16
y 17 (supra párrs. 26 y 59) presentados por la Comisión en su escrito de
réplica, fundamentado en que dicha prueba no estaba legible, no era auténtica,
ni estaba legítimamente certificada.
76. El sistema procesal es un
medio para realizar la justicia y ésta no puede ser sacrificada en aras de
meras formalidades, sin que por ello deje la Corte de cuidar la seguridad
jurídica y el equilibrio procesal de las partes. Este proceso, por ser ante un
Tribunal Internacional, y por tratarse de violaciones a los derechos humanos,
tiene un carácter más flexible e informal que aquél seguido ante las
autoridades internas de los países.
77. La Corte valoró
detalladamente los 12 anexos objetados por el Estado y, atendiendo al criterio
no formalista arriba mencionado, desestima la objeción y acepta dichos
documentos como prueba idónea.
78. Respecto de los recortes de
periódicos aportados por las partes, este Tribunal ha considerado que aún
cuando éstos no tienen carácter de prueba documental propiamente dicha, pueden
ser apreciados cuando recojan hechos públicos o notorios, declaraciones de
altos agentes del Estado o cuando corroboren lo establecido en otros documentos
o testimonios recibidos en este proceso.
79. El 26 de enero de 2000 el
señor Jorge Nicolau, Director Administrativo y Desarrollo de Productos de Cable
& Wireless Panamá, remitió una nota dirigida a la Corte a solicitud del
Estado, referente a los trabajadores de dicha empresa que fueron recontratados.
Dado que la misma no fue objetada ni controvertida ni su autenticidad puesta en
duda, la Corte la agrega al acervo probatorio en aplicación del artículo 44.1
del Reglamento (supra párrs. 41 y 62).
80. El 22 de noviembre de 2000 el
Estado presentó parte de la documentación solicitada por la Corte el 10 de
agosto de 2000 como prueba para mejor resolver (supra párrs. 53 y 61). La Corte
considera útiles dichos documentos y los agrega al acervo probatorio en
aplicación de lo dispuesto en el artículo 44.1 del Reglamento.
81. Esta Corte considera que las
partes deben allegar al Tribunal la prueba solicitada por éste, sea documental,
testimonial, pericial o de otra índole. La Comisión y el Estado deben facilitar
todos los elementos probatorios requeridos -de oficio, como prueba para mejor
resolver o a petición de parte- a fin de que el Tribunal cuente con el mayor
número de elementos de juicio para conocer los hechos y motivar sus
resoluciones. A este respecto, es preciso tomar en cuenta que en los procesos
sobre violaciones de derechos humanos puede ocurrir que el demandante no cuente
con la posibilidad de allegar pruebas que sólo puedan obtenerse con la
cooperación del Estado.
82. En cuanto a la nota
presentada por el señor Jean-Michel Arrighi, Director del Departamento de
Derecho Internacional de la OEA, en relación con la suspensión de garantías de
la Convención, el Tribunal la agrega al acervo probatorio (supra párrs. 30 y
63).
83. Con referencia a las dos
sentencias de la Corte Suprema de Justicia de Panamá que mencionan el artículo
8 de la Convención Americana y se refieren a la aplicabilidad del derecho
internacional en el derecho interno panameño, las cuales fueron presentadas por
el Estado durante la audiencia pública sobre el fondo, la Corte las considera
útiles y, con base en el artículo 44.1 del Reglamento, las incorpora al acervo
probatorio.
84. En su escrito de
observaciones a la solicitud de la Comisión sobre las costas y gastos (supra
párrs. 56 y 64) el Estado se opuso a la prueba presentada por la Comisión en
virtud de que "ninguna de las fotocopias de los documentos presentados
[...] en calidad de pruebas, demuestra que alguno o todos los 270 recurrentes
hayan incurrido en gasto alguno con motivo del presente proceso [y de que
dichas] fotocopias no [están] autenticadas".
85. Al respecto, siguiendo el
mismo criterio expuesto en párrafos precedentes (supra párrs. 76 y 77), la
Corte desestima la objeción interpuesta por el Estado y ordena la incorporación
al acervo probatorio de los documentos objetados, los que serán apreciados de
acuerdo con los criterios ya señalados por el Tribunal.
86. En relación con la prueba
testimonial evacuada, la cual no fue objetada ni controvertida, la Corte la
admite únicamente en cuanto concuerde con el objeto del interrogatorio.
87. Respecto a los dictámenes de
los peritos ofrecidos por las partes, los cuales no fueron objetados ni
controvertidos, el Tribunal los admite y les da valor probatorio.
VII. Hechos Probados
88. Del examen de los documentos,
de las declaraciones de los testigos, de los informes de los peritos, y de las
manifestaciones formuladas por el Estado y la Comisión en el curso de los
procedimientos, esta Corte considera probados los siguientes hechos:
Antes de la aprobación de la Ley
25
a. el 16 de octubre de 1990 la
Coordinadora de Sindicatos de Empresas Estatales presentó al Gobierno de
Panamá, presidido en ese entonces por el señor Guillermo Endara Galimany, un
pliego de 13 peticiones, las cuales consistían en los siguientes puntos: la no
privatización de las empresas estatales; la derogación de las leyes que
reformaban el Código de Trabajo; el cese de los despidos y el reitengro
inmediato de los dirigentes del sector estatal; el pago de las bonificaciones y
del décimotercer mes; el respeto a las leyes laborales, reglamentos internos, y
los acuerdos pactados con las organizaciones del sector estatal; el respeto a
las organizaciones laborales y sus dirigentes; la derogación de los decretos de
guerra y los decretos antiobreros; el cumplimiento de los manuales de cargos y
funciones, clasificaciones, escalas salariales y evaluaciones; la ratificación
e implementación del Convenio 151 de la Organización Internacional del
Trabajo(OIT); el respeto de la autonomía de las entidades estatales; la
aprobación de una "Carrera Administrativa, científica y democrática";
la no modificación de la Ley Orgánica de la Caja del Seguro Social y demás
leyes sociales que pretendían disminuir los beneficios que ellas contemplaban;
respuesta satisfactoria a la situación del sector de los trabajadores de la
construcción, de los estudiantes del Instituto Nacional, de los refugiados de
guerra y de los moradores de Loma Cová;
b. el 16 de noviembre de 1990,
mediante Nota 2515-90DM, el Estado rechazó el pliego de peticiones que le fuera
presentado por la Coordinadora de Sindicatos de Empresas Estatales;
c. la Coordinadora de Sindicatos
de Empresas Estatales convocó públicamente a una marcha para el 4 de diciembre
de 1990 y a un paro laboral de 24 horas para el día siguiente. El 4 de
diciembre de 1990 tuvo lugar la manifestación pública de protesta, cuyo
propósito era la reivindicación de las peticiones contenidas en el pliego
rechazado por el Gobierno. La marcha se realizó de manera pacífica, con la
participación de miles de trabajadores;
d. la manifestación del 4 de
diciembre de 1990 coincidió con la fuga del Coronel Eduardo Herrera Hassán de
la isla de Naos y la toma parcial del Cuartel Central de la Policía Nacional
por parte de éste junto con un grupo de militares;
e. el día 5 de diciembre de 1990
se realizó el paro de labores convocado por la Coordinadora de Sindicatos de
Empresas Estatales, el cual fue suspendido en el transcurso del mismo día con
el fin de que no se vinculara con el movimiento del Coronel Eduardo Herrera
Hassán;
f. los servicios públicos
esenciales no se vieron afectados en el transcurso del paro efectuado el 5 de
diciembre de 1990;
g. en la mañana del 5 de
diciembre de 1990 el Coronel Eduardo Herrera Hassán efectúo una marcha hacia el
Palacio Legislativo, la cual contó con la asistencia fundamentalmente de
militares o exmilitares armados. Ese mismo día, por la mañana, el Coronel
Herrera Hassán fue detenido por fuerzas militares estadounidenses y entregado a
las autoridades panameñas;
h. ante los acontecimientos de
los días 4 y 5 de diciembre de 1990, el Presidente de la República no decretó
estado de emergencia ni la suspensión de garantías (artículo 27 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos);
i. el 6 de diciembre de 1990 el
Ministro de la Presidencia, "en virtud de autorización del Consejo de
Gabinete", remitió a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley
proponiendo la destitución de todos los servidores públicos que habían
participado en la organización, llamado o ejecución del paro de 5 de diciembre
de 1990, por considerar que dicho movimiento buscaba subvertir el orden
constitucional democrático y suplantarlo por un régimen militar;
j. antes de la aprobación de
dicha ley el Estado despidió a la mayoría de los trabajadores supuestas
víctimas en el presente caso. Estos despidos se realizaron mediante comunicación
escrita, expedida en la mayoría de los casos por el Director General o
Ejecutivo de la entidad, por orden del Presidente de la República, basado en la
participación en el supuesto paro ilegal del 5 de diciembre de 1990;
k. los 270 trabajadores presuntas
víctimas en el presente caso trabajaban en las siguientes instituciones
públicas: Instituto Nacional de Telecomunicaciones, Autoridad Portuaria
Nacional, Empresa Estatal de Cemento Bayano, Instituto Nacional de Recursos
Naturales Renovables, Instituto de Recursos Hidráulicos y Electrificación,
Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales, Ministerio de Obras
Públicas y Ministerio de Educación;
l. para realizar los despidos de
los trabajadores públicos, tanto los que se efectuaron antes de ser aprobada la
Ley 25 como los que se dieron después de su aprobación, se identificó a los
trabajadores con base en los informes o listas que elaboraron los directores,
supervisores, jefes de secciones y de departamento, responsables
administrativos y operativos de los respectivos centros de trabajo. Para
realizar dichos informes se basaron en el conocimiento que tenían de la
actividad realizada en la promoción, organización o participación en el paro
del 5 de diciembre de 1990;
m. antes de la aprobación de la
Ley 25, los trabajadores del IRHE y del INTEL se encontraban regidos por la Ley
8 de 25 de febrero de 1975 y por sus respectivos reglamentos internos de
trabajo, bajo una jurisdicción especial de trabajo. El empleador debía
notificar al trabajador, previamente y por escrito, la fecha y causa del
despido. El Reglamento Interno del IRHE señalaba que antes de proceder al
despido de cualquier trabajador, el jefe directo debía solicitar la destitución
al Departamento de Administración de Personal, el cual remitiría el caso al
Departamento de Coordinación Laboral y Bienestar Social para que realizara una
investigación, dentro de la cual debía llevarse a cabo una entrevista con el
trabajador. Posteriormente, la Dirección de Asesoría Legal, con base en el
resultado de la investigación, debía emitir una opinión legal y remitirla a la
Dirección General, para que esta última tomara la decisión final. Los
trabajadores del INTEL contaban con un proceso administrativo previo al
despido.
Una vez emitido el acto de
destitución, los trabajadores del IRHE y del INTEL tenían derecho a apelar al
Comité Central de Empresa y al Director o Gerente General de la Institución.
En la jurisdicción especial de
trabajo, los trabajadores tenían derecho de acudir a las Juntas de Conciliación
y Decisión, tribunales tripartitos de trabajo, para solicitar el reintegro o el
pago de una indemnización. Dependiendo de la cuantía, la decisión de la Junta
de Conciliación y Decisión era recurrible mediante la interposición de un
recurso de apelación ante el Tribunal Superior de Trabajo. El fallo de este
tribunal, como segunda instancia de un proceso que proviene de las Juntas de
Conciliación y Decisión, es definitivo e inapelable.
Sin embargo, de forma
condicionada, mediante la vía del recurso de amparo de garantías
constitucionales, las decisiones del Tribunal Superior de Trabajo podían llegar
a ser conocidas por el pleno de la Corte Suprema de Justicia. Si el Tribunal
Superior de Trabajo conoce en segunda instancia de un proceso que proviene de
los Juzgados Seccionales de Trabajo, en algunos casos procede el recurso de
casación laboral ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia.
De acuerdo con el Código de
Trabajo, para el despido de los dirigentes con fuero sindical sujetos a dicha
normativa, se debía tener previa autorización de los tribunales de trabajo.
Los otros servidores públicos que
no contaban con leyes especiales, se regían por el Código Administrativo, la
ley orgánica y el reglamento interno de la institución en que laboraban. El
empleador debía notificar al trabajador, previamente y por escrito, la fecha y
causa del despido. Una vez emitido el acto de destitución, los trabajadores
tenían derecho a plantear un recurso de reconsideración ante la misma instancia
que dictó el acto, y un recurso de apelación ante el superior inmediato,
agotándose con ello la vía gubernativa. Posteriormente, los trabajadores podían
acudir ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, que conoce de la
jurisdicción contencioso-administrativa.
Hechos posteriores a la
aprobación de la Ley 25.
n. el 14 de diciembre de 1990 la
Asamblea Legislativa aprobó la Ley 25. La indicada Ley 25 se publicó en la
Gaceta Oficial de Panamá No. 21.687 el 17 de diciembre de 1990. En el artículo
6 de dicha ley se señaló que ésta era de orden público y tendría efecto
retroactivo a partir del 4 de diciembre de 1990. Según su artículo 7 regiría
desde su promulgación y tendría vigencia hasta el 31 de diciembre de 1991;
o. la Ley 25 fue aplicada
retroactivamente al 4 de diciembre de 1990, por disposición expresa del
artículo 6 de la misma ley;
p. la Ley 25 en su artículo 1
autorizaba la destitución de los servidores públicos "que participaron y
que participen en la organización, llamado o ejecución de acciones que atenten
contra la Democracia y el Orden Constitucional". En el
"parágrafo" del artículo 2 de dicha ley se designó al Consejo de
Gabinete como la autoridad encargada de calificar las acciones de los
servidores públicos que eran consideradas contrarias a la democracia y al orden
constitucional para poder así aplicar la sanción administrativa de destitución;
q. el 23 de enero de 1991 el
Consejo de Gabinete realizó la calificación que le facultaba el
"parágrafo" del artículo 2 de la Ley 25. Mediante Resolución No. 10
estableció que atentaban contra la democracia y el orden constitucional los
paros y ceses colectivos de labores abruptos en el sector público, y que
"[i]ncurr[ía] en causal de destitución todo servidor público que, a partir
del día 4 de diciembre de 1990, h[ubiese] promovido, convocado, organizado o
participado o que, en el futuro promueva, convoque, organice o participe en
paros que no cumplan con los procedimientos y restricciones establecidos en la
Ley o ceses colectivos de labores abrupto[s] en el sector público". La
resolución fue publicada en la Gaceta Oficial de Panamá No. 21.718 el 4 de
febrero de 1991;
r. la Ley 25 autorizaba al Órgano
Ejecutivo y a los directores de la instituciones autónomas y semi-autónomas,
empresas estatales, municipales y demás dependencias públicas del Estado, para
que, previa identificación, declararan insubsistentes los nombramientos de los
servidores públicos que participaron y participaran en la organización, llamado
o ejecución de acciones que atentaran contra la democracia y el orden
constitucional;
s. con fundamento en los informes
o listas elaboradas en las respectivas instituciones públicas, y en aplicación
de la Ley 25, se declaró la insubsistencia de los nombramientos de los
trabajadores;
t. los trabajadores destituidos
por su presunta participación en la organización, llamado o ejecución de
acciones que atentaron contra la democracia y el orden constitucional, nunca
fueron vinculados a las investigaciones penales seguidas contra las personas
que participaron en el movimiento del Coronel Eduardo Herrera Hassán, así como
tampoco se les siguió un proceso judicial penal independiente por delitos
contra la seguridad del Estado o del orden constitucional;
u. la Ley 25 modificó todas las
disposiciones que le fueren contrarias, expresamente las normas contenidas en
la Ley No. 8 de 25 de febrero de 1975, la Ley No. 34 de 26 de septiembre de
1979, las Leyes Nos. 38 y 39 de 27 de septiembre de 1979 y la Ley No. 40 de 28
de septiembre de 1979;
v. la Ley 25 produjo un cambio en
el procedimiento y en el tribunal competente para conocer las demandas de los
trabajadores estatales que se regían por normativa especial. De acuerdo con
dicha ley, contra el despido sólo cabía el recurso de reconsideración ante la
misma autoridad que dictó el acto y el recurso de apelación ante la autoridad
superior, agotándose con ello la vía gubernativa. Posteriormente, el trabajador
podía recurrir, en la jurisdicción contencioso-administrativa, ante la Sala
Tercera de la Corte Suprema de Justicia;
w. algunos trabajadores que no
tenían fuero sindical acudieron a la Junta de Conciliación y Decisión No. 5, la
cual no recibió las demandas. Algunos dirigentes sindicales plantearon demandas
ante los Juzgados de Trabajo, los cuales solicitaron a los dirigentes que
retiraran dichas demandas. Ambos órganos fundamentaron los rechazos en que de
acuerdo con la Ley 25 eran incompetentes;
x. el pleno de la Corte Suprema
de Justicia conoció de recursos de amparo de garantías constitucionales
dirigidos contra las "órden[es] de no hacer" de la Junta de
Conciliación y Decisión No. 5 y le ordenó recibir las demandas y expresar las
razones por las cuales no se consideraba competente para conocerlas;
y. de acuerdo con lo establecido
en la Ley 25, la mayoría de las 270 presuntas víctimas interpusieron recursos
de reconsideración ante la autoridad que dictó el despido y de apelación ante
el superior;
z. ante el pleno de la Corte
Suprema de Justicia se presentaron tres acciones de inconstitucionalidad contra
la Ley 25. Dichas acciones fueron acumuladas y, mediante sentencia de 23 de
mayo de 1991, dicho tribunal declaró que la Ley 25 era constitucional salvo el
"parágrafo" del artículo 2, fundamentada en que en las acciones de
inconstitucionalidad el pleno de la Corte Suprema de Justicia se debe limitar a
"declarar si una norma legal es o no inconstitucional", y no se
pronunció sobre la situación concreta de los trabajadores destituidos. Dicha
decisión tiene el cáracter de final, definitiva, obligatoria y no tiene efecto
retroactivo;
aa. posteriormente los
trabajadores plantearon demandas contencioso-administrativas de plena
jurisdicción ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, la cual
declaró que los despidos eran legales con base en la Ley 25. Dichas sentencias
eran finales, definitivas y obligatorias. En ninguno de los procesos se
presentaron pruebas relativas a demostrar que los trabajadores despedidos
habían participado en actos contrarios a la democracia y el orden
constitucional;
bb. producto de los hechos del
presente caso, las víctimas y sus representantes presentaron elementos para
acreditar costas y gastos en tramitación de los diferentes procesos internos e
internacionales, y la Corte se reservó la atribución de valorarlos.
VIII. Consideraciones Previas
Sobre el Fondo
89. En su contestación de la
demanda el Estado alegó que en el momento de los hechos existía una grave
situación de emergencia nacional que amenazaba la seguridad del Estado.
Asimismo, señaló que la Ley 25 se emitió con una vigencia limitada,
estrictamente ceñida a las exigencias del momento y que se expidió conforme a
derecho, ya que las restricciones que establecía están dentro de las
autorizadas por la Convención, a efectos de lo cual hizo mención de los
artículos 27 , 30 y 32.2 de dicho tratado. Finalmente, reiteró que la Ley 25 se
había emitido por razones de interés general, teniendo por fin salvaguardar el
orden público y el bien común.
90. En su escrito de réplica, la
Comisión alegó que el estado de emergencia no fue declarado formalmente por
Panamá; que violó los principios de proporcionalidad, proclamación y
notificación que rigen los estados de emergencia, según los cuales se limita el
ejercicio del derecho de suspensión de garantías a la existencia de
determinadas condiciones materiales y al cumplimiento de precisos requisitos
formales, en este caso omitidos por el Estado; que la decisión de suspender
derechos no puede ser arbitraria y sólo se debe aplicar cuando no exista
alternativa menos restrictiva; que las medidas adoptadas por el Estado fueron
ilegales ya que superaron las amenazas que supuestamente se presentaron contra
la Nación, por lo que el despido masivo de trabajadores públicos fue
innecesario y no correspondió a las exigencias del momento, y que se indultó al
Coronel Eduardo Herrera Hassán, lo cual demuestra que la finalidad de la Ley 25
no fue enfrentar una situación de emergencia sino sancionar a los servidores
públicos, ya que al gestor del golpe de Estado se le aplicaron los
procedimientos ordinarios y se le indultó, mientras que a los servidores
públicos se les aplicó una medida punitiva-sancionatoria a través de una
legislación de excepción y no recibieron perdón. Finalmente, la Comisión
manifestó que la Ley 25 era incompatible con la Convención, aun cuando emanó
del Congreso y fue sancionada por el Ejecutivo.
91. En su escrito de dúplica
Panamá manifestó que los acontecimientos acaecidos en el país en diciembre de
1990 correspondieron a un plan diseñado para lograr la alteración de las
estructuras democráticas del Estado, un movimiento político para subvertir el
orden constitucional y suplantar el sistema democrático de gobierno por un
régimen militar; que la pública y notoria situación de emergencia y las
previsiones de los artículos 297 y 300 de la Constitución panameña, dentro del
marco soberano del Estado, le permitieron emitir la Ley 25 en uso de sus
facultades de imperio; que no se violó el artículo 27 de la Convención porque
ninguna de las garantías en él contempladas fueron suspendidas, y que el
incumplimiento de la notificación del estado de emergencia por si solo no ha
sido reconocido por la Corte Interamericana como violatorio de obligaciones que
tienen los Estados.
92. El artículo 27.3 de la
Convención Americana, que regula la suspensión de garantías en estados de
emergencia, establece el requisito indispensable de informar inmediatamente a
los demás Estados partes en la [...] Convención, por conducto del Secretario
General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya
aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y
de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión.
93. De acuerdo con el acervo
probatorio del presente caso, puede afirmarse que el Estado no notificó a la
Secretaría General de la OEA que hubiese suspendido algunas de las garantías
establecidas en la Convención. Incluso, el señor Guillermo Endara Galimany,
Presidente de la República al momento en que se dieron los hechos de esta
causa, declaró en la audiencia pública sobre el fondo celebrada en la sede de la
Corte, que "todas las libertades fueron respetadas [... durante su]
Gobierno, [... y que] jamás se suspendieron los derechos civiles, derechos
constitucionales de los panameños".
94. En razón de que no se declaró
un estado de emergencia en Panamá en el cual se suspendieran algunas de las
garantías consagradas en la Convención Americana, esta Corte estima
improcedente la alegación del Estado referente a la supuesta existencia de ese
estado de emergencia, por lo que analizará la presunta violación de los artículos
de dicha Convención relativos a los derechos protegidos que fueron alegados en
la demanda, sin atender a la normativa aplicable a los estados de excepción, es
decir, al artículo 27 de la Convención Americana.
95. En la audiencia pública y en
sus alegatos finales la Comisión alegó la aplicabilidad del Protocolo Adicional
a la Convención Americana en Materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales -"Protocolo de San Salvador"- (en adelante "el
Protocolo de San Salvador") al presente caso, basada en que con la
aplicación de la Ley 25 el Estado afectó el ejercicio del derecho a la libertad
de asociación sindical en general (uno de cuyas expresiones es el derecho de
huelga), el cual está garantizado en el artículo 8 del aludido Protocolo; que
el Protocolo de San Salvador entró en vigor el 16 de noviembre de 1999, pero
Panamá firmó dicho instrumento en 1988, con anterioridad a los hechos del caso;
que al firmar el Protocolo el Estado se comprometió a abstenerse de realizar
actos que contrariasen el objeto y fin del tratado; que conforme a los
principios generales del derecho internacional, las obligaciones de los Estados
surgen desde mucho antes de que éstos ratifiquen un tratado internacional, y
que en este caso Panamá es responsable de la violación cometida por sus agentes
con posterioridad a la firma del Protocolo de San Salvador, ya que las acciones
del Estado contravinieron el objeto y fin del mencionado instrumento, en lo que
respecta a los derechos sindicales de los trabajadores destituidos.
96. El Estado, en las mismas
oportunidades procesales, señaló que el Protocolo de San Salvador no se podía
aplicar al presente caso y que la Comisión pretendía agregar un hecho nuevo a
la demanda, que es la violación de los artículos 1 y 8 de dicho Protocolo; que
la Comisión está pidiendo a la Corte la aplicación retroactiva del Protocolo de
San Salvador y pretende hacer poner en práctica normas que al momento de la
promulgación de la Ley 25 no habían entrado en vigor, además de que Panamá no
había ratificado el referido instrumento en ese momento, y que el artículo 28
de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados consagra la
irretroactividad de los tratados y establece que las disposiciones de un
instrumento no obligan a las partes respecto de actos o hechos que hayan tenido
lugar con anterioridad a la fecha de entrada en vigor del mismo.
97. La Corte se ha referido
anteriormente a su competencia para aplicar tratados de derechos humanos
distintos a la Convención Americana. En este sentido ha considerado que si bien
tiene amplias facultades para conocer de violaciones a los derechos humanos,
estas últimas deben referirse a los derechos amparados por la Convención,
exceptuados los casos en que otro instrumento internacional, ratificado por el
Estado, le confiera competencia para conocer de violaciones a los derechos
protegidos por ese mismo instrumento. Así, en los casos Bámaca Velásquez,
Cantoral Benavides, Villagrán Morales y otros (Caso de los "Niños de la
Calle"), y Paniagua Morales y otros, la Corte también ha aplicado, además
de la Convención Americana, la Convención Interamericana para Prevenir y
Sancionar la Tortura o la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada
de Personas.
98. La Corte reafirma el
principio de derecho internacional general según el cual los Estados tienen el
deber de cumplir de buena fe (pacta sunt servanda) los instrumentos
internacionales por ellos ratificados, consagrado en el artículo 26 de la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969), así como de
abstenerse de realizar actos contrarios al objeto y fin de dichos instrumentos,
incluso desde el momento de la firma del tratado, principio éste aplicable en
el presente caso. Este último deber, consagrado en el artículo 18 de la
referida Convención de Viena, se aplica al Protocolo de San Salvador. Observa
la Corte, además, que dicho Protocolo inclusive le otorga competencia a este
Tribunal en determinados supuestos.
99. Sin embargo, como al momento
de los hechos del presente caso, o sea, en diciembre de 1990, Panamá todavía no
había ratificado el referido Protocolo, no se le pueden imputar al Estado
violaciones del mismo. Esto, sin perjuicio del deber que ha tenido el Estado, a
partir de la firma de ese instrumento internacional, es decir, del 17 de noviembre
de 1988, de abstenerse de realizar cualquier acto contrario al objeto y fin del
Protocolo de San Salvador, aun
antes de su entrada en vigor.
IX. Violación del Artículo 9
Principio de Legalidad y de
Retroactividad
100. La Comisión alegó que la Ley
25 de diciembre de 1990 constituía el punto de partida de las violaciones que
se habían producido en el presente caso. Con base en esta afirmación, la Corte
entiende pertinente analizar, en primer lugar, la violación del artículo 9 de
la Convención como consecuencia de la adopción de la citada Ley 25.
Alegatos de la Comisión
101. En cuanto al artículo 9 de
la Convención, la Comisión alegó que:
a) los principios de legalidad y
de irretroactividad resultan aplicables a todo el derecho sancionatorio y a
todas las formas en que se manifiesta el poder público;
b) todas las actuaciones del
Estado, aun las administrativas, deben ceñirse a los límites definidos por la
legalidad. Mientras no esté vigente una previsión normativa de rango legal que
tipifique la infracción y la sanción, no podrá calificarse una conducta como
falta ni podrá ser sancionada;
c) el artículo 2 de la Ley 25
atribuía al Consejo de Gabinete la facultad de determinar cuáles acciones
serían consideradas como atentatorias contra la democracia y el orden
constitucional, para que procediera la sanción administrativa de destitución.
Esta norma violó el principio de legalidad, ya que en el momento de los hechos
no estaban tipificadas dichas conductas y nadie puede ser sancionado por actos
que al momento en que los realizó eran lícitos;
d) cuando se publicó la
Resolución No. 10 del Consejo de Gabinete, que tipificaba las acciones o
conductas que debían ser consideradas como atentatorias contra la democracia y
el orden constitucional, ya se habían aplicado las sanciones de destitución;
e) el artículo 70 de la
Constitución Política de Panamá consagra el principio de legalidad para la
aplicación de la sanción disciplinaria de despido;
f) los actos públicos que
declararon insubsistentes los nombramientos de los trabajadores públicos son
actos administrativos de carácter sancionatorio;
g) los trabajadores estatales
fueron destituidos porque se dio preferencia a una ley particular, la Ley 25,
la cual establecía que era de orden público y que tenía efecto retroactivo a
partir del 4 de diciembre de 1990;
h) nunca se probó el delito
imputado a los trabajadores. Los empleados destituidos fueron víctimas de
hechos ilegales y arbitrarios, ya que faltaron garantías de legalidad y
seguridad jurídica en los procesos internos;
i) en virtud del principio de
irretroactividad, las leyes que acarrean la aplicación de una sanción sólo
pueden aplicarse a futuro, ya que la persona que sería eventualmente sancionada
debe conocer con anterioridad los actos que le son permitidos y los que le son
prohibidos. La ley tiene límites temporales para su aplicación. En materia
sancionatoria sólo es aplicable la ley vigente en el momento de la comisión del
hecho punible; y
j) la Ley 25 violó el principio
de irretroactividad al sancionar actos cometidos con anterioridad a su
promulgación, ya que creó una causal de despido que es la sanción más grave
para el trabajador. Asimismo, violó el principio de defensa por la aplicación
de un criterio arbitrario, puesto que solamente se requería de la apreciación
del "máximo jerarca de cada institución" para aplicar la destitución.
Alegatos del Estado
102. Por su parte, el Estado
alegó que:
a) el artículo 9 de la Convención
no se puede aplicar a la Ley 25, ya que esta ley no establece pena alguna, lo
que hace es autorizar el despido de los servidores públicos que participaron o
participen en acciones contra la democracia y el orden constitucional;
b) el derecho penal se aplica a
todos, el poder disciplinario sólo se aplica a los funcionarios o empleados en
el ejercicio de su cargo. Es diferente una sanción administrativa de una
sanción penal;
c) la retroactividad establecida
en la Ley 25 se fundamenta en el artículo 43 de la Constitución Política
panameña, el cual señala que las leyes no tienen efecto retroactivo, excepto
las de orden público o de interés social cuando así lo establezcan;
d) Panamá no hizo uso de la Ley
25 para desvincular laboralmente a los trabajadores, por lo cual no puede
decirse que se aplicó retroactivamente dicha ley; y
e) la Ley 25 no supuso cambio
alguno en cuanto al régimen procesal de impugnación aplicable a los servidores
públicos del gobierno central o de las instituciones estatales distintas al
IRHE e INTEL. En cuanto a los trabajadores de estas últimas dos instituciones,
el cambio de régimen no tuvo efectos retroactivos sino que fue con efectos
inmediatos, hacia el futuro.
Consideraciones de la Corte
103. El artículo 9 de la
Convención Americana dispone que
[n]adie puede ser condenado por
acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según
el derecho aplicable. Tampoco se puede imponer pena más grave que la aplicable
en el momento de la comisión del delito. Si con posterioridad a la comisión del
delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se
beneficiará de ello.
104. El texto de la Ley 25
dispone:
ASAMBLEA LEGISLATIVA
LEY No. 25
(De 14 de diciembre de 1990)
"Por la cual se adoptan
medidas en las entidades gubernamentales tendientes a proteger la Democracia y
el Orden Constitucional".
LA ASAMBLEA LEGISLATIVA
DECRETA:Artículo 1. Con el fin de
preservar el Orden Constitucional, se autoriza al Órgano Ejecutivo y a los
directores de instituciones autónomas y semi-autónomas, empresas estatales,
municipales y demás dependencias públicas del Estado para que declaren
insubsistentes los nombramientos de los servidores públicos que participaron y
que participen en la organización, llamado o ejecución de acciones que atenten
contra la Democracia y el Orden Constitucional, y que ocupen o no cargos en las
juntas directivas de las organizaciones sindicales y de las asociaciones de
servidores públicos; sus delegados y representantes sindicales o sectoriales,
directores de las asociaciones de servidores públicos con independencia de la
existencia o no de fuero sindical; o que estén o no regidos por leyes
especiales.
Artículo 2. Las autoridades
superiores de las distintas dependencias del Estado, tales como Ministros de
Estado, directores de las instituciones autónomas y semi-autónomas, de las
empresas estatales; y demás dependencias públicas, el Procurador de la Nación y
el de la Administración, el Contralor General de la República, los Gobernadores
y Alcaldes respectivos podrán, previa identificación, declarar insubsistente el
nombramiento de funcionarios públicos que participen en los actos descritos en
el Artículo 1 de esta Ley.
Parágrafo: El Órgano Ejecutivo, a
través del Consejo de Gabinete, determinará si las acciones son contra la
Democracia y el Orden Constitucional para aplicar la sanción administrativa de
destitución.
Artículo 3. Contra la
declaratoria de insubsistencia del nombramiento de un servidor público, sólo
caben los recursos de reconsideración ante la propia autoridad que dictó la
decisión; y el de apelación ante la autoridad superior, agotándose con ésta la
vía gubernativa.
Artículo 4. Para los efectos de
la aplicación de esta Ley, en el caso de los sindicatos de trabajadores del
sector público, no será aplicable la Sección Segunda del Capítulo VI del Título
I del Libro III del Código de Trabajo, ni el Artículo 137 de la Ley No. 8 de 25
de febrero de 1975.
Artículo 5. Esta Ley modifica, en
cuanto le sean contrarias, las disposiciones contenidas en la Ley No. 8 de 25
de febrero de 1975, la Ley No. 34 de 26 de septiembre de 1979, las Leyes Nos.
38 y 39 de 27 de septiembre de 1979, la Ley No. 40 de 28 de septiembre de 1979,
y cualquier otra disposición que le sea contraria.
Artículo 6. Esta Ley es de orden
público y tendrá efecto retroactivo a partir del 4 de diciembre de 1990.
Artículo 7. Esta Ley comenzará a
regir desde su promulgación y tendrá vigencia hasta el 31 de diciembre de 1991.
105. El Preámbulo de la
Convención reafirma el propósito de los Estados Americanos de "consolidar
en [el] Continente [Americano], dentro del cuadro de las instituciones
democráticas, un régimen de libertad personal y de justicia social, fundado en
el respeto de los derechos esenciales del hombre". Asimismo, el artículo
29.c de la Convención señala que ninguna disposición de este tratado puede ser
interpretada en el sentido de "excluir otros derechos y garantías que son
inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática
representativa de gobierno".
106. En relación con lo anterior,
conviene analizar si el artículo 9 de la Convención es aplicable a la materia
sancionatoria administrativa, además de serlo, evidentemente, a la penal. Los
términos utilizados en dicho precepto parecen referirse exclusivamente a esta
última. Sin embargo, es preciso tomar en cuenta que las sanciones
administrativas son, como las penales, una expresión del poder punitivo del
Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas. Unas y
otras implican menoscabo, privación o alteración de los derechos de las
personas, como consecuencia de una conducta ilícita. Por lo tanto, en un
sistema democrático es preciso extremar las precauciones para que dichas
medidas se adopten con estricto respeto a los derechos básicos de las personas
y previa una cuidadosa verificación de la efectiva existencia de la conducta
ilícita. Asimismo, en aras de la seguridad jurídica es indispensable que la
norma punitiva, sea penal o administrativa, exista y resulte conocida, o pueda
serlo, antes de que ocurran la acción o la omisión que la contravienen y que se
pretende sancionar. La calificación de un hecho como ilícito y la fijación de
sus efectos jurídicos deben ser preexistentes a la conducta del sujeto al que
se considera infractor. De lo contrario, los particulares no podrían orientar
su comportamiento conforme a un orden jurídico vigente y cierto, en el que se
expresan el reproche social y las consecuencias de éste. Estos son los
fundamentos de los principios de legalidad y de irretroactividad desfavorable
de una norma punitiva.
107. En suma, en un Estado de
Derecho, los principios de legalidad e irretroactividad presiden la actuación
de todos los órganos del Estado, en sus respectivas competencias,
particularmente cuando viene al caso el ejercicio del poder punitivo en el que
se manifiesta, con máxima fuerza, una de las más graves e intensas funciones
del Estado frente a los seres humanos: la represión.
108. En lo que concierne al
principio de legalidad, la Ley 25 sólo contenía un concepto muy amplio e
impreciso sobre posibles conductas ilícitas, cuyas características específicas
no se establecían puntualmente, y que sólo se caracterizaban bajo el concepto
de participación en actos contrarios a la democracia y el orden constitucional.
109. Por lo que hace al principio
de irretroactividad desfavorable, en el presente caso la Ley 25 entró en
vigencia el 14 de diciembre de 1990 y se aplicó retroactivamente al 4 de los
mismos mes y año. Las cartas de despido entregadas a los trabajadores contienen
actos administrativos dictados según una ley que no existía al momento de los
hechos. A los trabajadores despedidos se les informaba que su destitución se
debía a la participación en la organización, llamado o ejecución de acciones
que atentaron contra la democracia y el orden constitucional y señalaban a la
participación en el paro nacional como la conducta atentatoria de la democracia
y el orden constitucional.
110. El Estado alegó que los
despidos realizados antes de la publicación de la Ley 25 no se hicieron con
base en ésta. Sin embargo, el Tribunal observa que la propia ley mencionada
prevé, en su artículo 1, que será aplicada no sólo a quienes participen en
"acciones contra la Democracia y el Orden Constitucional" sino
también a quienes participaron en ellas. Esa disposición es acorde con la
exposición de motivos del proyecto presentado por el Gobierno al Congreso, que
se convirtió en la Ley 25. En la parte inicial de la aludida Exposición de
Motivos se planteó que [e]l Proyecto de Ley presentado brindará al gobierno
nacional la facultad de destituir a todos aquellos funcionarios públicos o dirigentes
sindicales que participaron en la organización, llamado y ejecución del paro
nacional que se intentó verificar el pasado día cinco de diciembre y el que,
como se ha podido comprobar, estaba estrechamente ligado a la asonada golpista
encabezada por el señor Eduardo Herrera. (La itálica no es del original).
111. También observa la Corte
que, a pesar de haber alegado que efectuó los despidos con fundamentos legales
diferentes a la Ley 25, el Estado se abstuvo de indicar cuáles fueron esas
supuestas bases jurídicas, a pesar de haber tenido amplias oportunidades para
ello a lo largo del proceso.
112. Por otra parte, el Tribunal
constata que la aludida alegación del Estado es contraria a las consideraciones
emitidas por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia al resolver las
demandas contencioso-administrativas de plena jurisdicción, ya que, por
ejemplo, en sentencia de 30 de junio de 1993, dicha Sala estimo que [e]n el
negocio jurídico subjúdice, el Gerente General del INTEL, con fundamento en lo
establecido en la Ley 25 de 1990, identificó a cada uno de los trabajadores
demandantes, como participantes en la organización, llamado o ejecución de
acciones que atentaron contra la Democracia y el Orden Constitucional y declaró
insubsistente el nombramiento de los trabajadores identificados. (Las itálicas
no son del original).
Consideraciones similares se
encuentran en otras sentencias contenciosoadministrativas emitidas por la Sala
en referencia.
113. Las cartas de destitución
entregadas con anterioridad a la emisión de la Ley 25 no mencionan dicha ley,
lo que sí se hizo en la mayoría de las cartas entregadas posteriormente a la
entrada en vigencia de la norma mencionada. Sin embargo, a todos los
trabajadores, indistintamente de la fecha de despido, se les aplicó el proceso
estipulado en la Ley 25 y no el establecido en la normativa vigente al momento
de los hechos, pese a que esta normativa beneficiaba más a los trabajadores
estatales.
114. Es importante señalar que el
"parágrafo" del artículo 2 de la Ley 25 señalaba que el Organo
Ejecutivo, a través del Consejo de Gabinete, determinaría cuáles acciones se
consideraban atentatorias contra la democracia y el orden constitucional a los
efectos de "aplicar la sanción administrativa de destitución". No fue
sino hasta el 23 de enero de 1991, mediante Resolución No. 10 publicada en la
Gaceta Oficial No. 21.718 el 4 de febrero de 1991, que dicho Consejo determinó
que "atenta[ban] contra la democracia y el orden constitucional los paros
y ceses colectivos de labores abruptos en el sector público". Dado que la
mayoría de los despidos se llevaron a cabo antes de la publicación de esta
Resolución, fueron efectuados con base en una tipificación de conductas
-atentar contra la democracia y el orden constitucional mediante un paro de
labores- que sólo se realizaría con posterioridad a los hechos. Además, la
Corte Suprema de Justicia declaró, mediante sentencia de 23 de mayo de 1991,
que el "parágrafo" del artículo 2 de la Ley 25 era inconstitucional
"porque atribu[ía] al Consejo de Gabinete una función que compete
[exclusivamente a un órgano jurisdiccional, como lo es ...] la Corte Suprema de
Justicia" y porque "infring[ía] el numeral 14 del artículo 179 de la
Constitución que atribuye de manera exclusiva al Presidente de la República,
con el Ministro respectivo, la potestad de reglamentar las leyes".
115. De lo expuesto se deduce
claramente, a criterio del Tribunal, que los actos del Estado que derivaron en
la destitución de los trabajadores supuestas víctimas del presente caso se
hicieron en contravención del principio de legalidad por el que se debe regir
la actuación de la administración pública. Por todo ello, la Corte concluye que
el Estado violó los principios de legalidad y de irretroactividad consagrados
en el artículo 9 de la Convención Americana, en perjuicio de los 270
trabajadores relacionados en el párrafo 4 de la presente Sentencia.
X. Violación de los Artículos
8.1, 8.2 y 25
Garantías Judiciales y Protección
Judicial
Alegatos de la Comisión
116. En cuanto al artículo 8 de
la Convención, la Comisión alegó que:
a) el debido proceso no puede
entenderse circunscrito a las actuaciones judiciales; debe ser garantizado en
todo trámite o actuación del Estado que pueda afectar los derechos e intereses
de los particulares;
b) existe una identidad entre los
principios que inspiran el derecho penal y los que inspiran el derecho
administrativo sancionatorio ya que ambos derechos son manifestaciones del
poder punitivo del Estado;
c) en el ejercicio de potestades
discrecionales la administración debe actuar conforme a la legalidad y a los
principios generales de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad,
permitiendo a los destinatarios de los actos administrativos ejercer su derecho
de defensa;
d) las sanciones disciplinarias
sólo pueden ser legalmente aplicadas por la autoridad administrativa competente
como resultado de un procedimiento administrativo que respete el artículo 8 de
la Convención,
e) ningún procedimiento
administrativo se llevó a cabo antes de tomarse la determinación de proceder a
los despidos y éstos fueron arbitrarios porque se realizaron sin respeto a las
garantías mínimas. La Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 23 de mayo de
1991, señaló que los empleados públicos desvinculados del servicio estaban
sujetos a nombramiento y destitución discrecional y que la autoridad competente
para desvincularlos era la misma que los nombró;
f) en relación con el derecho a
ser oído: el reclamo de los peticionarios nunca fue escuchado por las
autoridades del Estado, las cuales procedieron a destituirlos masivamente
basados en la sola identificación por parte del jefe de la dependencia estatal,
quien no estaba capacitado para dar fe de la participación en el paro o de la
concurrencia a trabajar del empleado. La Ley 25 creó un procedimiento sumario
especial para reglamentar la sanción de destitución masiva de los trabajadores
estatales, vulnerando su derecho de defensa. Este derecho debe ser respetado
tanto en los procesos judiciales como en los administrativos;
g) en relación con el derecho a
un juez o tribunal independiente e imparcial: el supuesto hecho ilícito
-participación en un movimiento armado tendiente a derrocar el gobierno
constitucional- no fue sometido al conocimiento de un juez o tribunal
independiente e imparcial para que lo estableciera con las debidas garantías.
Los casos se sometieron arbitrariamente a procedimientos y órganos establecidos
a posteriori por la Ley 25. Los reclamos fueron considerados y resueltos por
funcionarios dependientes del Poder Ejecutivo y no por el fuero laboral, en
cuanto a despidos, o por el fuero penal, en cuanto a presuntos delitos, que
eran los órganos jurisdiccionales competentes e imparciales. Esta violación fue
confirmada por la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 23 de mayo de
1991 que declaró que el Consejo de Gabinete actuó inconstitucionalmente al
ejercer una función que es de exclusiva competencia del órgano jurisdiccional;
h) en relación con el derecho a
un tribunal competente: este derecho se eliminó a partir de la expedición de la
Ley 25, ya que los trabajadores despedidos fueron juzgados por órganos del
Poder Ejecutivo. Los funcionarios administrativos actuaron ultra vires,
usurparon jurisdicción e invadieron facultades de los organismos judiciales
ordinarios cuando determinaron la responsabilidad de los trabajadores, y se
desempeñaron como tutores de los intereses de la administración y no en
salvaguarda de los derechos de los trabajadores. La autoridad judicial
ordinaria establecida previamente en la ley es el tribunal competente, quedando
excluidos los tribunales especializados;
i) en relación con el derecho a
un tribunal establecido con anterioridad por la ley: la Ley 25 violó esta
garantía del debido proceso cuando declaró que quedaba modificada cualquier
disposición que le fuera contraria. Debido a esta ley los trabajadores
estatales no tuvieron el derecho de ser juzgados por tribunales establecidos
con anterioridad, se les sometió a procesos ante tribunales que al momento de
los hechos no eran los competentes para juzgarlos. Al desplazar la competencia
de la jurisdicción laboral a la contencioso-administrativa, en virtud de la Ley
25, el Estado violó la garantía del juez natural; y
j) en relación con el derecho a
la presunción de inocencia: éste está consagrado en el artículo 22 párrafo
segundo de la Constitución Política de Panamá y en el artículo 1966 del Código
de Justicia. Sin que estuviesen acreditados y probados los hechos imputados, ni
probada la culpabilidad en juicio público con todas las garantías, el Estado
presumió la responsabilidad de los peticionarios y procedió a sancionarlos con
la destitución de sus cargos. Los trabajadores fueron sancionados
indebidamente; el Estado no presumió su inocencia ni les otorgó un juicio
justo. En las notas de despido se vinculó el paro nacional con la asonada
militar y el Estado presumió que los trabajadores habían participado en la
organización de acciones atentatorias contra el gobierno democrático y el orden
constitucional.
117. En cuanto al artículo 25 de
la Convención, la Comisión alegó que:
a) los 270 trabajadores fueron
privados de su derecho a un recurso efectivo no sólo cuando la Corte Suprema de
Justicia rechazó la demanda de inconstitucionalidad de la Ley 25 sino también
cuando la Sala Tercera de dicha Corte Suprema rechazó siete demandas
contenciosoadministrativas interpuestas contra los despidos;
b) el recurso judicial
administrativo fue ineficaz. Las demandas de los trabajadores fueron desechadas
mediante argumentos que condujeron a ese resultado;
c) a pesar de que los
trabajadores presentaron a la Sala Tercera Contencioso-Administrativa de la
Corte Suprema de Justicia recursos para obtener un remedio judicial que los
amparara, los rechazos de los mismos los dejaron desprotegidos;
d) la inefectividad y denegación
del derecho de petición es una de las razones por las cuales se interpuso la
denuncia ante la Comisión;
e) cuando la Corte Suprema de
Justicia declaró inconstitucional un párrafo de la Ley 25, provocó que se
cuestionase la validez del resto de la ley ya que, si el órgano que hizo la
selección, determinó la responsabilidad y aplicó la sanción de destitución de
los empleados estatales actuó inconstitucionalmente, sus actos fueron
absolutamente nulos, y el resto de la Ley 25 quedó sin aplicación, puesto que
giraba alrededor del acto de destitución. Al declararse fundado parcialmente el
recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 25 se comprobó la
violación del artículo 25.2.c de la Convención. Si las normas legales se
derogan por inconstitucionales, los actos jurisdiccionales emitidos con base en
ellas deben declararse nulos; y
f) la Corte Suprema declaró la
inconstitucionalidad de una parte de la Ley 25, pero no invalidó los actos
dictados en cumplimiento de la parte de la ley declarada inconstitucional.
Alegatos del Estado
118. Por su parte el Estado
alegó, respecto de los artículos 8 y 25 de la Convención, que:
a) los 270 servidores públicos
cuyos cargos fueron declarados insubsistentes tuvieron la posibilidad de
impugnar en la vía administrativa las declaratorias de terminación de sus
empleos. Debieron plantear el recurso de reconsideración ante la autoridad que
dictó la decisión y el recurso de apelación ante la autoridad superior;
b) en los procesos
administrativos correspondientes a la vía gubernativa, los cuales se inician
con la interposición del recurso de reconsideración, el impugnante tenía la
oportunidad de argumentar y aportar elementos probatorios en apoyo de su causa.
Los recursos de reconsideración denegados en la vía administrativa podían ser
revisados por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia;
c) siempre se respetaron los
derechos procesales. Los peticionarios intervinieron en los procesos
interpuestos contra el Estado, ofrecieron prueba, ejercitaron los recursos
respectivos e incluso interpusieron una acción de inconstitucionalidad;
d) la Comisión, al alegar la
ineficacia de los recursos, no demostró que fueron rechazados sin haber sido
examinada su validez. El hecho de que un recurso interno no produzca un resultado
favorable al reclamante no demuestra la inexistencia o agotamiento de los
recursos;
e) el recurso de
inconstitucionalidad no es ineficaz por haber omitido tomar en cuenta
consideraciones de hecho;
f) la Corte Suprema de Justicia
no puede ordenar en una sentencia de inconstitucionalidad el reintegro de
funcionarios destituidos ni el pago de sus salarios caídos; únicamente puede
declarar si una norma legal es o no inconstitucional. La invalidación de los
actos dictados al amparo del "parágrafo" del artículo 2 de la Ley 25
que fue declarado inconstitucional, debió procurarse en un proceso
contencioso-administrativo y no en un recurso de inconstitucionalidad;
g) en Panamá se cumplieron las
normas del debido proceso y las consecuentes garantías judiciales. La Ley 25
permitió a los trabajadores acudir a un tribunal previamente constituido y les
dio acceso al más alto tribunal de la República, la Corte Suprema de Justicia;
h) los peticionarios gozaron del
debido proceso legal, tuvieron el derecho a ser oídos por un tribunal
establecido con anterioridad por la ley y la posibilidad de presentar demandas
a un tribunal competente, independiente e imparcial;
i) la condición de funcionarios
públicos de los trabajadores del IRHE y del INTEL no ha sido puesta en duda y
la declaratoria de insubsistencia de sus cargos es un típico acto
administrativo laboral. Si se considerara que el juez natural de estos
trabajadores era el laboral, habría que concluir que al permitírseles el acceso
a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia se les reconoció el derecho a
ser escuchados por tribunales laborales, ya que esta Sala constituye el más
alto tribunal de trabajo en Panamá;
j) los 270 peticionarios no
fueron juzgados por el Consejo de Gabinete;
k) las instituciones estatales no
aplicaron la Ley 25 para la desvinculación laboral de los peticionarios;
l) la presunción de inocencia es
una garantía penal. Las desvinculaciones laborales son un asunto
contencioso-administrativo o una cuestión laboral, por lo cual no se les puede
aplicar el principio de presunción de inocencia; y
m) cuando no rige la carrera
administrativa, tal y como sucedía en Panamá al momento de los hechos,
prevalece el sistema del nombramiento discrecional, de modo que la autoridad
que nombra al empleado puede destituirlo.
Consideraciones de la Corte
119. El artículo 8 de la
Convención, en sus incisos 1 y 2, señala que:
1. Toda persona tiene derecho a
ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez
o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad
por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra
ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil,
laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
2. Toda persona inculpada de
delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca
legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en
plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:
a. derecho del inculpado de ser
asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no
habla el idioma del juzgado o tribunal;
b. comunicación previa y
detallada al inculpado de la acusación formulada;
c. concesión al inculpado del
tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa;
d. derecho del inculpado de
defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de
comunicarse libre y privadamente con su defensor;
e. derecho irrenunciable de ser
asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la
legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare
defensor dentro del plazo establecido por la ley;
f. derecho de la defensa de
interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la
comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar
luz sobre los hechos;
g. derecho a no ser obligado a
declarar contra sí mismo ni a declararse culpable, y
h. derecho de recurrir del fallo
ante juez o tribunal superior.
120. El artículo 25 de la
Convención señala que:
1. Toda persona tiene derecho a
un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los
jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus
derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la [...]
Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en
ejercicio de sus funciones oficiales.
2. Los Estados partes se
comprometen:
a. a garantizar que la autoridad
competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos
de toda persona que interponga tal recurso;
b. a desarrollar las
posibilidades de recurso judicial, y
c. a garantizar el cumplimiento,
por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado
procedente el recurso.
121. Dado que en el presente caso
se desarrollaron procedimientos administrativos y judiciales, éstos se
analizarán en forma separada.
A. PROCESO ADMINISTRATIVO
122. Esta Corte debe analizar
primero el ámbito de aplicabilidad de la Ley 25 para luego considerar si el
Estado violó los artículos 8 y 25 de la Convención Americana.
123. Es evidente que la Ley 25 no
se refiere a materia penal puesto que no tipifica un delito ni sanciona con una
pena. Se ocupa, por el contrario, de un tema administrativo o laboral.
Corresponde a esta Corte, por lo tanto, determinar el ámbito de incidencia del
artículo 8 de la Convención y, en particular, si éste se aplica únicamente a
procesos penales.
124. Si bien el artículo 8 de la
Convención Americana se titula "Garantías Judiciales", su aplicación
no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, "sino [al]
conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales"
a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente
sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. Es
decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un
proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el
debido proceso legal.
125. La Corte observa que el
elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del artículo 8 de la
Convención se aplica a los órdenes mencionados en el numeral 1 del mismo
artículo, o sea, la determinación de derechos y obligaciones de orden
"civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter". Esto revela el
amplio alcance del debido proceso; el individuo tiene el derecho al debido
proceso entendido en los términos del artículo 8.1 y 8.2, tanto en materia
penal como en todos estos otros órdenes.
126. En cualquier materia,
inclusive en la laboral y la administrativa, la discrecionalidad de la
administración tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de
los derechos humanos. Es importante que la actuación de la administración se
encuentre regulada, y ésta no puede invocar el orden público para reducir
discrecionalmente las garantías de los administrados. Por ejemplo, no puede la
administración dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los
sancionados la garantía del debido proceso.
127. Es un derecho humano el
obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando
la administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas
deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro
procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas.
128. La Corte Europea se ha
pronunciado sobre este tema, señalando que:
... los principios enunciados en
el párrafo 2 (art. 6-2) y 3 (a saber los incisos a, b y d) [... de la
Convención Europea de Derechos Humanos], se aplican mutatis mutandis a los
procesos disciplinarios a los que se refiere el inciso 1 (art. 6-1) de la misma
forma en que se aplican a los casos en que una persona es acusada por una
infracción de carácter penal.
129. La justicia, realizada a
través del debido proceso legal, como verdadero valor jurídicamente protegido,
se debe garantizar en todo proceso disciplinario, y los Estados no pueden
sustraerse de esta obligación argumentando que no se aplican las debidas
garantías del artículo 8 de la Convención Americana en el caso de sanciones
disciplinarias y no penales. Permitirle a los Estados dicha interpretación
equivaldría a dejar a su libre voluntad la aplicación o no del derecho de toda
persona a un debido proceso.
130. Los directores generales y
las juntas directivas de las empresas estatales no son jueces o tribunales en
un sentido estricto; sin embargo, en el presente caso las decisiones adoptadas
por ellos afectaron derechos de los trabajadores, por lo que resultaba
indispensable que dichas autoridades cumplieran con lo estipulado en el
artículo 8 de la Convención.
131. Pese a que el Estado alegó
que en Panamá no existía carrera administrativa al momento de los hechos del
caso (diciembre de 1990) y que, en consecuencia, regía la discrecionalidad
administrativa con base en la cual se permitía el libre nombramiento y remoción
de los funcionarios públicos, este Tribunal considera que en cualquier
circunstancia en que se imponga una sanción administrativa a un trabajador debe
resguardarse el debido proceso legal. Al respecto es importante distinguir
entre las facultades discrecionales de que podrían disponer los gobiernos para
remover personal en función estricta de las necesidades del servicio público, y
las atribuciones relacionadas con el poder sancionatorio, porque estas últimas
sólo pueden ser ejercidas con sujeción al debido proceso.
132. En el caso en estudio, el
acto administrativo sancionatorio es el contenido en la nota de despido
entregada a los 270 trabajadores de las siguientes instituciones estatales:
Autoridad Portuaria Nacional, Empresa Estatal de Cemento Bayano, Instituto
Nacional de Telecomunicaciones, Instituto Nacional de Recursos Naturales
Renovables, Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales, Instituto de
Recursos Hidráulicos y Electrificación, Ministerio de Obras Públicas y
Ministerio de Educación.
133. Las víctimas de esta causa
no fueron sometidas a un procedimiento administrativo previo a la sanción de
destitución. El Presidente de la República determinó que había una vinculación
entre el paro de labores de los trabajadores estatales y el movimiento del
Coronel Eduardo Herrera Hassán y, con base en ello, ordenó que se despidiese a
los trabajadores que habían participado en dicho paro, presumiéndose su
culpabilidad. Incluso, la forma utilizada para determinar quiénes habían
participado en la organización, llamado o ejecución del paro nacional efectuado
el 5 de diciembre de 1990, ésto es, la identificación del inculpado por parte
del directivo de cada institución, utilizando en algunos casos
"informes" realizados por diversos jefes de la entidad, significó la
negación a los trabajadores de un proceso formal previo a la destitución. Una
vez identificado el trabajador que supuestamente había infringido la norma, se
procedía a despedirlo mediante la entrega de una carta, sin permitírsele
presentar alegatos y pruebas en su defensa. Una vez impuesta la sanción, el
funcionario público podía solicitar su reconsideración a la misma autoridad que
lo había despedido, así como apelar ante el superior jerárquico de dicha
autoridad. Sin embargo, consta en el acervo probatorio de este caso que no
todos los recursos interpuestos fueron siquiera contestados, lo cual implica
una violación al derecho de recurrir.
134. No escapa a la Corte que los
despidos, efectuados sin las garantías del artículo 8 de la Convención,
tuvieron graves consecuencias socioeconómicas para las personas despedidas y
sus familiares y dependientes, tales como la pérdida de ingresos y la
disminución del patrón de vida. No cabe duda que, al aplicar una sanción con
tan graves consecuencias, el Estado debió garantizar al trabajador un debido
proceso con las garantías contempladas en la Convención Americana.
B. PROCESO JUDICIAL
135. En cuanto a los procesos
judiciales iniciados por los diversos trabajadores estatales, cabe señalar que
éstos fueron de tres tipos, a saber: a) recursos de amparo de garantías
constitucionales planteados ante el pleno de la Corte Suprema de Justicia; b)
demandas de inconstitucionalidad de la Ley 25 interpuestas también ante el
pleno de la Corte Suprema de Justicia, y c) demandas
contencioso-administrativas de plena jurisdicción interpuestas ante la Sala
Tercera de la Corte Suprema de Justicia.
136. Debe reiterar la Corte que
los procesos judiciales se basaron en la aplicación de la Ley 25 a los
trabajadores destituidos, la cual no regía al momento de los hechos que
motivaron las destituciones y que este Tribunal ha considerado contraria al
principio de legalidad y de no retroactividad (supra párr. 115). La normativa
jurídica que contemplaba los procesos aplicables en el momento de los hechos
por los cuales fueron despedidos fue derogada precisamente por la citada Ley
25.
137. El artículo 8.1 de la
Convención consagra los lineamientos del llamado "debido proceso
legal", que consiste en el derecho de toda persona a ser oída con las
debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal
competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley,
en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada en su contra o para
la determinación de sus derechos. El artículo 8.2 de la Convención establece,
adicionalmente, las garantías mínimas que deben ser aseguradas por los Estados
en función del debido proceso legal. Por su parte, el artículo 25 de la
Convención ordena proporcionar un recurso sencillo y rápido para la protección
de los derechos de las personas.
138. Los 49 recursos de amparo de
garantías constitucionales interpuestos por los trabajadores destituidos ante
el pleno de la Corte Suprema de Justicia fueron presentados debido a que la
Junta de Conciliación y Decisión No. 5, tribunal encargado de atender demandas
de los trabajadores destituidos de algunas dependencias estatales al momento de
los hechos ocurridos el 4 y 5 de diciembre de 1990, había tomado la decisión de
no recibir dichas demandas por considerarse incompetente en virtud de la Ley
25. Es importante señalar que, de acuerdo con el artículo 91.b del Código
Judicial de Panamá, la Corte Suprema en pleno es la encargada de conocer los
recursos de amparo. La Corte Suprema de Justicia, al resolver dichos recursos
de amparo, determinó que la Junta de Conciliación y Decisión No.5 debía recibir
las demandas y fundamentar las razones por las cuales no se consideraba
competente para conocer las mismas. Los recursos de amparo de garantías
constitucionales fueron, pues, resueltos por la Corte Suprema, pero únicamente
en el sentido de disponer que la Junta de Conciliación y Decisión No. 5 debía
fundamentar su incompetencia, de forma tal que no se estaban adoptando
decisiones sobre el problema del despido ni atendiendo a lo dispuesto en el
artículo 25 de la Convención.
139. Seguidamente, algunos
trabajadores acudieron a la misma Corte Suprema de Justicia, mediante demandas
de inconstitucionalidad, para solicitarle que declarara que la Ley 25 era
contraria a la Constitución Política panameña, a la Convención Americana y al
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Según el artículo 203.1 de
la Constitución panameña, la Corte Suprema en pleno es la encargada de conocer
las acciones de inconstitucionalidad. Las tres demandas fueron acumuladas y el
23 de mayo de 1991 la Corte Suprema emitió sentencia en la cual declaró que
sólo el "parágrafo" del artículo 2 de la Ley 25 era inconstitucional.
140. Al considerarse la Ley 25
constitucional y al derogar ésta la normativa vigente al momento de los hechos
por tener carácter retroactivo, los trabajadores tuvieron que acudir a la Sala
Tercera de la Corte Suprema de Justicia mediante demandas
contencioso-administrativas. En estos procesos los trabajadores no contaron con
amplias posibilidades de ser oídos en procura del esclarecimiento de los
hechos. Para determinar que los despidos eran legales, la Sala Tercera se basó
exclusivamente en el hecho de que se había declarado que la Ley 25 no era
inconstitucional y en que los trabajadores habían participado en el paro
contrario a la democracia y el orden constitucional. Asimismo, la Sala Tercera
no analizó las circunstancias reales de los casos y la comisión o no, por parte
de los trabajadores despedidos, de la conducta que se sancionaba. Así, no
consideró los informes en los cuales se basaron los directores de las
diferentes entidades para determinar la participación de los trabajadores en el
paro, informes que ni siquiera constan, según las pruebas aportadas, en los
expedientes internos. La Sala Tercera, al juzgar con base en la Ley 25, no tomó
en cuenta que dicha ley no establecía cuáles acciones atentaban contra la
democracia y el orden constitucional. De esta manera, al acusar a los
trabajadores de participar en un cese de actividades que atentaba contra la
democracia y el orden constitucional, se les culpaba sin que estas personas
hubieran tenido la posibilidad, al momento del paro, de saber que participar en
éste constituía causal de una sanción tan grave como el despido. La actitud de
la Sala Tercera resulta más grave aún, si se considera que sus decisiones no
eran susceptibles de apelación, en razón de que sus sentencias eran definitivas
e inapelables.
141. El Estado no proporcionó
elementos sobre los casos de todos los trabajadores, y de los que proporcionó
se desprende la ineficacia de los recursos internos, en relación con el
artículo 25 de la Convención. Así se evidencia que los tribunales de justicia
no observaron el debido proceso legal ni el derecho a un recurso efectivo. Como
fue expresado, los recursos intentados no fueron idóneos para solucionar el problema
del despido de los trabajadores.
142. En el acervo probatorio del
presente caso no consta que todos los trabajadores hubiesen interpuesto
acciones de inconstitucionalidad, recursos de amparo de garantías
constitucionales y demandas contenciosoadministrativas. No obstante, el Estado
no proporcionó información individualizada ni analizó por separado los casos de
las supuestas víctimas y tampoco controvirtió ni puso en duda el hecho de que
varias de estas personas interpusieron los aludidos recursos, sino que se
limitó a alegar sobre el conjunto de los 270 trabajadores que figuraran como
presuntas víctimas en el presente caso.
143. Con base en lo expuesto y,
en particular, en el silencio del Estado en torno a casos específicos, la Corte
concluye que el Estado violó los artículos 8.1, 8.2 y 25 de la Convención
Americana, en perjuicio de los 270 trabajadores relacionados en el párrafo 4 de
la presente Sentencia.
XI. Artículo 15
Derecho de Reunión
Alegatos de la Comisión
144. En cuanto al artículo 15 de
la Convención, la Comisión alegó que:
a) este derecho es de naturaleza
instrumental, sirve de soporte al ejercicio de los demás derechos fundamentales
y permite la obtención de fines no prohibidos expresamente por la ley;
b) la Corte Suprema de Justicia
sostuvo que la Ley 25 no prohibió el derecho de reunión y que la destitución
estuvo justificada por acciones que los órganos legislativo y ejecutivo
consideraron atentatorias contra la estabilidad y la existencia del mismo
Gobierno. Sin embargo, los trabajadores, al reunirse pacíficamente en una
manifestación al aire libre, no realizaron acto ilegal alguno. Al no realizarse
el paro, es claro que los trabajadores fueron despedidos por participar en la
manifestación del 4 de diciembre de 1990;
c) la ley vigente autorizaba las
manifestaciones públicas y señalaba que para reunirse pacíficamente y al aire
libre no se requería pedir permiso sino solamente dar aviso a las autoridades
con anticipación de 24 horas. Los trabajadores estatales cumplieron este
requisito, ya que con más de un mes de anticipación dieron aviso de su
intención de ejercer este derecho; y
d) los trabajadores fueron
despedidos por participar en una manifestación autorizada por la ley y por el
artículo 38 de la Constitución de Panamá. Si bien la ley no prohibió las
reuniones, se sancionó a los trabajadores que hicieron uso de este derecho.
Alegatos del Estado
145. Por su parte, el Estado
alegó que:
a) la Ley 25 no restringe el
derecho de reunión. No se puede decir que las sanciones administrativas reguladas
en esa ley sean violatorias del mencionado derecho;
b) si se sostuviera el criterio
de que la Ley 25 viola el derecho de reunión, cabe señalar que el artículo 15
de la Convención, en relación con los artículos 27, 30 y 32 de la misma,
permite establecer restricciones a este derecho, en situaciones que amenacen la
independencia y seguridad del Estado u otro peligro público. Estas normas
señalan que las limitaciones deben darse por ley, razón por la cual la Ley 25
establece sanciones administrativas cuando se atenta contra el orden público,
el bien común, la independencia y la seguridad del Estado;
c) es falso que los 270
reclamantes hayan sido destituidos de sus cargos por haber participado en la
marcha del 4 de diciembre de 1990 y que ésto violó el derecho de reunión. En
ninguna nota de despido se comunica al afectado que la terminación de su
relación laboral se debió a la participación en la marcha; dicha terminación se
debió a la participación en un paro ilegal que se dio el 5 de diciembre de 1990
en diversas instituciones públicas; y
d) el Gobierno panameño no
impidió la marcha previamente anunciada, la que tuvo lugar sin percance alguno.
Consideraciones de la Corte
146. El artículo 15 de la
Convención señala que
[s]e reconoce el derecho de
reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de tal derecho sólo puede estar
sujeto a las restricciones previstas por la ley, que sean necesarias en una
sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o
del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos
o libertades de los demás.
147. En el presente caso, el
Estado siempre sostuvo que el derecho de reunión nunca fue coartado, y que las
medidas tomadas a raíz del paro del 5 de diciembre de 1990 se debieron a que éste
atentó contra la democracia y el orden constitucional. De todas maneras,
corresponde a la Corte analizar si el derecho de reunión fue violado por el
Estado.
148. Conforme al acervo
probatorio del presente caso, la marcha del 4 de diciembre de 1990 se efectuó
sin interrupción o restricción alguna. Asimismo, las notas de destitución de
los trabajadores no mencionan la marcha y la mayoría de ellas declaran
insubsistentes los nombramientos de los servidores públicos que participaron en
la "organización, llamado o ejecución del paro nacional que se realizó el
5 de diciembre de 1990".
149. Del acervo probatorio del
presente caso no surge prueba alguna que indique que los trabajadores
despedidos hayan sido de alguna manera perturbados en su derecho de reunirse de
forma "pacífica y sin armas". Es más, como fue dicho, la marcha
efectuada el día 4 de diciembre de 1990, expresión clara del derecho en
estudio, no sólo no fue prohibida o perturbada de manera alguna, sino que
diversos testimonios recabados por el Tribunal acreditan incluso que fue
acompañada y su normal desarrollo asegurado por agentes de la fuerza pública.
150. En razón de lo expuesto, la
Corte concluye que el Estado no violó el derecho de reunión consagrado en el
artículo 15 de la Convención Americana, en perjuicio de los 270 trabajadores
relacionados en el párrafo 4 de la presente Sentencia.
XII. Violación del Artículo 16
Libertad de Asociación
Alegatos de la Comisión
151. En cuanto al artículo 16 de
la Convención, la Comisión alegó que:
a) la Ley 25 no prohibe esta
libertad, pero si los trabajadores del Estado la ejercitan, la referida ley los
penaliza. Esa ley impuso sanciones a quienes ejercieron legítimamente dicha
libertad;
b) la manifestación y la
convocatoria a paro fueron actividades legítimas inherentes al ejercicio de la
libertad de asociación sindical, a raíz de la frustrada negociación entre la
Coordinadora de Sindicatos de Empresas Estatales y el Gobierno;
c) tanto el Gobierno como los
directores de las empresas estatales estaban enterados con suficiente
antelación de las actividades sindicales programadas por los trabajadores;
d) el paro no fue formalmente
declarado ilegal por el Estado;
e) el paro no se realizó, fue
suspendido a primera hora de la mañana;
f) la Ley 25 penalizó a las
asociaciones de empleados estatales que desde el 8 de octubre de 1990 estaban
comprometidas en la reivindicación de una serie de derechos; esta ley hace
referencia a los sindicatos de trabajadores del sector público, los cuales
fueron directamente afectados, ya que los despidos fueron realizados
selectivamente;
g) los locales de las
asociaciones de trabajadores del Estado fueron tomados por la fuerza pública,
sus asociados fueron expulsados, perseguidos o detenidos y sus instalaciones
objeto de saqueo; incluso se intervinieron los fondos y cuentas corrientes
producto de sus contribuciones gremiales;
h) nunca existió vinculación
alguna entre el plan armado para subvertir el orden constitucional y la
convocatoria a paro realizada por los trabajadores;
i) los 270 trabajadores
despedidos lo fueron debido a su membresía activa en una asociación sindical;
j) la Resolución N° 10 de 23 de
enero de 1991, al declarar que los paros y ceses colectivos de labores abruptos
en el sector público atentaban contra la democracia y el orden constitucional,
violó el derecho a la libertad de asociación;
k) el Comité de Libertad Sindical
de la OIT indicó que la Ley 25 atentó gravemente contra el ejercicio de esta
libertad por parte de las asociaciones de trabajadores; y
l) respetar el derecho de
asociación no sólo implica el deber de no intervención en el momento de la
formación del grupo formado por quienes se asocian, sino el de no intervenir
durante el desarrollo de las actividades legítimamente efectuadas por el grupo
y el de no imponerle a los miembros de éste, a posteriori, consecuencias
desfavorables.
Alegatos del Estado
152. Por su parte, el Estado
alegó que:
a) los límites que se imponen al
uso y disfrute de este derecho son los mismos establecidos para otros derechos:
orden público, seguridad nacional, moral pública o derechos de los demás;
b) la Ley 25 se refiere a
individuos y no a organizaciones colectivas de trabajadores y las sanciones
administrativas que impone no se dirigen contra quienes ejercitaron
legítimamente la libertad de asociación, sino contra quienes participaron en la
organización, llamado o ejecución de acciones que atentaron contra la
democracia y el orden constitucional;
c) no hay pruebas que demuestren
que los 270 trabajadores fueron cesados en sus cargos por pertenecer a una
organización sindical;
d) el derecho de huelga no forma
parte del derecho de asociación. La huelga, como derecho de los trabajadores,
solamente puede ser decretada por éstos mediante votación en asamblea general;
y
e) el paro colectivo fue un
"paro salvaje" o "paro militante", al margen de la ley.
Este tipo de paro es una causa justificada de despido, por estar al margen de
la legalidad e implicar un abandono o cesación de labores por parte del
trabajador. El paro no puede ser jurídicamente calificado como mera ausencia
injustificada en un día de trabajo.
Consideraciones de la Corte
153. El artículo 16 de la
Convención señala que:
1. Todas las personas tienen
derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos,
económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquier otra
índole.
2. El ejercicio de tal derecho
sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean
necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de
la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas
o los derechos y libertades de los demás.
3. Lo dispuesto en este artículo
no impide la imposición de restricciones legales, y aun la privación del
ejercicio del derecho de asociación, a los miembros de las fuerzas armadas y de
la policía.
154. En el presente caso, el
Estado sostuvo permanentemente que la libertad de asociación nunca fue
coartada, y que las medidas tomadas a raíz del paro del 5 de diciembre de 1990
se debieron a que éste atentó contra la democracia y el orden constitucional.
De todas maneras, corresponde a la Corte analizar si la libertad de asociación
fue violada por el Estado.
155. En primer lugar, se debe
reiterar que el artículo 1 de la Ley 25 estipulaba que:
Con el fin de preservar el Orden
Constitucional, se autoriza al Organo Ejecutivo y a los directores de
instituciones autónomas y semi-autónomas, empresas estatales, municipales y
demás dependencias públicas del Estado para que se declaren insubsistentes los
nombramientos de los servidores públicos que participaron y que participen en
la organización, llamado o ejecución de acciones que atenten contra la
Democracia y el Orden Constitucional, y que ocupen o no cargos en las juntas
directivas de las organizaciones sindicales y de las asociaciones de servidores
públicos, sus delegados y representantes sindicales o sectoriales, directores
de las asociaciones de servidores públicos con independencia de la existencia o
no de fuero sindical; o que estén o no regidos por leyes especiales. (La
itálica no es del original).
156. Al considerar si se
configuró o no en el caso en cuestión la violación de la libertad de
asociación, ésta debe ser analizada en relación con la libertad sindical. La
libertad de asociación, en materia sindical, consiste básicamente en la
facultad de constituir organizaciones sindicales y poner en marcha su
estructura interna, actividades y programa de acción, sin intervención de las
autoridades públicas que limite o entorpezca el ejercicio del respectivo
derecho. Por otra parte, esta libertad supone que cada persona pueda determinar
sin coacción alguna si desea o no formar parte de la asociación. Se trata,
pues, del derecho fundamental de agruparse para la realización común de un fin
lícito sin presiones o intromisiones que puedan alterar o desnaturalizar su
finalidad.
157. El Preámbulo de la
Constitución de la OIT incluye el "reconocimiento del principio de
libertad sindical" como requisito indispensable para "la paz y
armonía universales".
158. Esta Corte considera que la
libertad de asociación, en materia sindical, reviste la mayor importancia para
la defensa de los intereses legítimos de los trabajadores y se enmarca en el
corpus juris de los derechos humanos.
159. La libertad de asociación,
en materia laboral, en los términos del artículo 16 de la Convención Americana,
comprende un derecho y una libertad, a saber: el derecho a formar asociaciones
sin restricciones distintas a las permitidas en los incisos 2 y 3 de aquel
precepto convencional y la libertad de toda persona de no ser compelida u
obligada a asociarse. El Protocolo de San Salvador de 17 de noviembre de 1988,
en su artículo 8.3, recoge la misma idea y precisa que, en materia sindical,
"[n]adie podrá ser obligado a pertenecer a un sindicato".
160. Consta en el acervo
probatorio del presente caso que al despedir a los trabajadores estatales, se
despidió a dirigentes sindicales que se encontraban involucrados en una serie
de reivindicaciones. Aún más, se destituyó a los sindicalistas por actos que no
constituían causal de despido en la legislación vigente al momento de los
hechos. Esto demuestra que, al asignarle carácter retroactivo a la Ley 25,
siguiendo las órdenes del Poder Ejecutivo, se pretendió darle fundamento a la
desvinculación laboral masiva de dirigentes sindicales y de trabajadores del
sector público, actuación que sin duda limita las posibilidades de acción de
las organizaciones sindicales en el mencionado sector.
161. En la audiencia pública
sobre el fondo celebrada en la sede de la Corte, el testigo , Procurador
General de la Nación de diciembre de 1990 a noviembre de 1991, manifestó que
"veía[n] las señales muy claras en cuanto a que el Gobierno quería que
[...] implica[ran] a los dirigentes sindicales" y que "recibi[eron]
esos mensajes de distintas maneras" a través de "mensajeros
oficiosos". En la misma oportunidad el perito Humberto Ricord, abogado
especialista en derecho laboral y constitucional, señaló que con la Ley 25
"se afectó el derecho de sindicación, no tanto en [que] su existencia
[...] se hubiera negado, sino en cuanto a su práctica general". Asimismo,
el testigo Manrique Mejía manifestó en dicha audiencia pública que había sido
despedido el día 11 de diciembre de 1990, en virtud de su participación en el
paro de 5 de diciembre de 1990, sin contar con el procedimiento debido que le
confería su fuero sindical, a pesar de que "tenía una licencia [sindical]
permanente permitida por la ley, o sea [su] trabajo era en la sede
sindical". Además, en algunos de los recortes periodísticos que conforman
la prueba documental de este caso, se señala que la mayoría de los trabajadores
destituidos eran dirigentes sindicales, lo cual era, pues, un hecho público y
notorio.
162. El Comité de Libertad
Sindical de la OIT, al resolver el caso No. 1569, decisión que consta en el
acervo probatorio del expediente ante esta Corte, consideró que "el
despido masivo de dirigentes sindicales y trabajadores del sector público por
el paro del día 5 de diciembre de 1990 es una medida, que puede comprometer
seriamente, las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales en el
sector público en las instituciones donde existan", y que, en
consecuencia, tal despido significó una grave violación al Convenio No. 98
relativo a la aplicación de los principios del derecho de sindicación y de
negociación colectiva.
163. Por su parte, la Comisión de
Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT, al resolver el
caso No. 1569, tal como consta en la referida resolución del Comité de Libertad
Sindical, pidió al Estado que derogara la Ley 25, "en la que se fundaron
los despidos masivos por considerar que la misma, atenta gravemente contra el
ejercicio del derecho de las asociaciones de trabajadores públicos, de
organizar sus actividades".
164. Respecto de la supuesta
injerencia del Estado en la administración de los fondos sindicales, el Comité
de Libertad Sindical de la OIT señaló, en la resolución ya mencionada (supra
párr. 162), que "la administración de los fondos sindicales debería
realizarse por los dirigentes designados por los estatutos sindicales y sin
ningún tipo de injerencia[, pues s]on los miembros de los sindicatos los que
deberían decidir si los dirigentes sindicales deberían conservar el derecho del
manejo de los fondos de las organizaciones", y solicitó al Estado que
permitiera "a los dirigentes sindicales del SITIRHE el acceso y gestión de
las cuotas sindicales, de conformidad con los estatutos sindicales y sin ningún
tipo de injerencia".
165. En relación con la alegada toma
de locales de las asociaciones de trabajadores por la fuerza pública y el
supuesto saqueo de sus instalaciones, el referido Comité, en la resolución ya
mencionada (supra párr. 162), recordó al Estado "que la inviolabilidad de
los locales sindicales tiene como corolario necesario el que las autoridades
públicas no puedan exigir la entrada en tales locales sin haber obtenido un
mandato judicial que les autorice a ello, mandato que no consta en este caso,
de otro modo existe el riesgo de una grave injerencia de las autoridades en las
actividades sindicales". Por otra parte, en sus recomendaciones instó al
Estado "a que en el futuro se respete plenamente el principio de
inviolabilidad de los locales sindicales".
166. La Corte observa que, al
contemplar la Ley 25, en su artículo 1, la posibilidad de destitución de
trabajadores que ocuparan "cargos en las juntas directivas de las
organizaciones sindicales y de las asociaciones de servidores públicos[,] sus
delegados y representantes sindicales o sectoriales, directores de las
asociaciones de servidores públicos con independencia de la existencia o no de
fuero sindical", y al derogar la Sección Segunda del Capítulo VI del
Título I del Libro III del Código de Trabajo, así como el artículo 137 de la
Ley 8 de 25 de febrero de 1975, aquella ley estaba no sólo permitiendo la
desvinculación laboral de los dirigentes sindicales, sino abrogando los
derechos que les otorgaban estas últimas normas al regular el proceso de
despido de los trabajadores que gozaban de fuero sindical. Las disposiciones
contenidas en los artículos 1 y 4 de la Ley 25 fueron puestas en práctica con
efectos retroactivos, permitiendo que se dejasen de lado los procedimientos que
debían aplicarse de acuerdo con la legislación vigente al momento de los
hechos, y acarrearon el despido de un amplio número de dirigentes sindicales,
con lo cual se afectó gravemente la organización y la actividad de los
sindicatos que agrupaban a los trabajadores, y se vulneró la libertad de
asociación sindical.
167. La Corte debe analizar si
las sanciones de despido en el presente caso, a tenor de la Ley 25, fueron
medidas legítimas tomadas con el fin de preservar el orden público, el bien
común o la independencia y la seguridad del Estado.
168. La Convención Americana es
muy clara al señalar, en el artículo 16, que la libertad de asociación sólo
puede estar sujeta a restricciones previstas por la ley, que sean necesarias en
una sociedad democrática, y que se establezcan en interés de la seguridad
nacional, del orden público, de la salud o de la moral públicas o de los
derechos o libertades de los demás.
169. Es importante aclarar que la
expresión "ley" señalada en el artículo 16 de la Convención, debe
interpretarse de acuerdo con lo establecido anteriormente por este Tribunal, a
saber:
[...] no es posible interpretar
la expresión leyes, utilizada en el artículo 30 [de la Convención], como
sinónimo de cualquier norma jurídica, pues ello equivaldría a admitir que los
derechos fundamentales pueden ser restringidos por la sola determinación del
poder público, sin otra limitación formal que la de consagrar tales
restricciones en disposiciones de carácter general. Tal interpretación
conduciría a desconocer límites que el derecho constitucional democrático ha
establecido desde que, en el derecho interno, se proclamó la garantía de los
derechos fundamentales de la persona; y no se compadecería con el Preámbulo de
la Convención Americana, según el cual "los derechos esenciales del
hombre... tienen como fundamento los atributos de la persona humana, razón por
la cual justifican una protección internacional, de naturaleza convencional
coadyuvante o complementaria de la que ofrece el derecho interno de los Estados
americanos".
La expresión leyes, en el marco
de la protección a los derechos humanos, carecería de sentido si con ella no se
aludiera a la idea de que la sola determinación del poder público no basta para
restringir tales derechos. Lo contrario equivaldría a reconocer una virtualidad
absoluta a los poderes de los gobernantes frente a los gobernados. En cambio,
el vocablo leyes cobra todo su sentido lógico e histórico si se le considera
como una exigencia de la necesaria limitación a la interferencia del poder
público en la esfera de los derechos y libertades de la persona humana.
170. Asimismo, la Convención no
se limita a exigir la existencia de una ley para que sean jurídicamente lícitas
las restricciones al goce y ejercicio de los derechos y libertades, sino que
requiere que las leyes se dicten por razones de interés general y con el
propósito para el cual han sido establecidas.
171. Para arribar a conclusiones
sobre si el Estado vulneró el derecho a la libertad de asociación, la Corte
toma particularmente en cuenta las afirmaciones contenidas en la demanda de la
Comisión, las constancias que figuran en el expediente y las Recomendaciones
del Comité de Libertad Sindical de la OIT, al resolver el caso No. 1569, las
cuales no fueron contradichas o desvirtuadas por el Estado, en relación con los
siguientes hechos: a) que la Ley 25 se expidió 15 días después de los hechos
que dieron origen al presente caso; b) que no se observó la normativa referente
al fuero sindical en relación con el despido de trabajadores; c) que fueron
obstruídas las instalaciones e intervenidas las cuentas bancarias de los
sindicatos; y d) que numerosos trabajadores despedidos eran dirigentes de
organizaciones sindicales.
172. No ha sido demostrado ante
la Corte que las medidas adoptadas por el Estado fueron necesarias para
salvaguardar el orden público en el contexto de los acontecimientos, ni que
guardaron relación con el principio de proporcionalidad; en suma, la Corte
estima que dichas medidas no cumplieron con el requisito de "necesidad en
una sociedad democrática" consagrado en el artículo 16.2 de la Convención.
173. En razón de lo expuesto, la
Corte concluye que el Estado violó el derecho a la libertad de asociación
consagrado en el artículo 16 de la Convención Americana, en perjuicio de los
270 trabajadores relacionados en el párrafo 4 de la presente Sentencia.
XIII. Incumplimiento de los
Artículos 1.1 y 2
Obligación de Respetar los
Derechos y Deber de Adoptar disposiciones de Derecho Interno
Alegatos de la Comisión
174. En cuanto a los artículos
1.1 y 2 de la Convención, la Comisión alegó que:
a) Panamá incumplió la obligación
de respetar, hacer respetar y garantizar los derechos de las víctimas de este
caso. Además del incumplimiento de las garantías judiciales, las autoridades
jurisdiccionales declararon que no podía aplicarse la norma convencional
interamericana porque carecía de jerarquía constitucional, colocando los
tratados internacionales de derechos humanos en un nivel de segunda categoría.
También se incumplió la norma del artículo 1.1 al no reparar a los 270
trabajadores por su despido arbitrario; y
b) la Corte Suprema de Justicia,
al desconocer la obligatoriedad de la observancia de la Convención, desatendió
la tarea que tiene como máximo órgano jurisdiccional de un Estado de cumplir y
hacer cumplir dicho tratado, así como el deber de adecuar sus decisiones
judiciales a las normas de derecho interno y a las de la Convención.
Alegatos del Estado
175. Por su parte, el Estado
manifestó que hizo todo lo posible para garantizar y respetar los derechos
consagrados en la Convención, por lo cual no violó el artículo 1.1 de la misma.
Consideraciones de la Corte
176. El artículo 1.1 de la
Convención establece que
[l]os Estados partes en esta
Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en
ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a
su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo,
idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición
social.
177. Por su parte, el artículo 2
de la Convención determina que [s]i en el ejercicio de los derechos y
libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por
disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados partes se
comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a
las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro
carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y
libertades.
178. La Corte ha establecido que
[e]l artículo 1.1 es fundamental para determinar si una violación de los
derechos humanos reconocidos por la Convención puede ser atribuída a un Estado
Parte. En efecto, dicho artículo pone a cargo de los Estados Partes los deberes
fundamentales de respeto y de garantía, de tal modo que todo menoscabo a los
derechos humanos reconocidos en la Convención que pueda ser atribuído, según
las reglas del Derecho internacional, a la acción u omisión de cualquier
autoridad pública, constituye un hecho imputable al Estado que compromete su
responsabilidad en los términos previstos por la misma Convención.
Conforme al artículo 1.1 es
ilícita toda forma de ejercicio del poder público que viole los derechos
reconocidos por la Convención. En tal sentido, en toda circunstancia en la cual
un órgano o funcionario del Estado o de una institución de carácter público
lesione indebidamente uno de tales derechos, se está ante un supuesto de
inobservancia del deber de respeto consagrado en ese artículo.
Esa conclusión es independiente
de que el órgano o funcionario haya actuado en contravención de disposiciones
del derecho interno o desbordado los límites de su propia competencia, puesto
que es un principio de Derecho internacional que el Estado responde por los
actos de sus agentes realizados al amparo de su carácter oficial y por las
omisiones de los mismos aun si actúan fuera de los límites de su competencia o
en violación del derecho interno.
179. En relación con el artículo
2 de la Convención, la Corte ha dicho que
[e]n el derecho de gentes, una
norma consuetudinaria prescribe que un Estado que ha celebrado un convenio
internacional, debe introducir en su derecho interno las modificaciones
necesarias para asegurar la ejecución de las obligaciones asumidas. Esta norma aparece
como válida universalmente y ha sido calificada por la jurisprudencia como un
principio evidente ("principe allant de soi"; Echange des populations
grecques et turques, avis consultatif, 1925, C.P.J.I., série B, no. 10, p.20).
En este orden de ideas, la Convención Americana establece la obligación de cada
Estado Parte de adecuar su derecho interno a las disposiciones de dicha
Convención, para garantizar los derechos en ella consagrados.
180. En el mismo sentido, el
Tribunal ha manifestado que [e]l deber general del artículo 2 de la Convención
Americana implica la adopción de medidas en dos vertientes. Por una parte, la
supresión de las normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen
violación a las garantías previstas en la Convención.
Por la otra, la expedición de
normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la efectiva observancia de
dichas garantías.
181. La Corte nota que, como ya
lo señaló en la presente Sentencia, el Estado violó los artículos 9, 8.1, 8.2,
25 y 16 de la Convención Americana en perjuicio de los 270 trabajadores, lo
cual significa que no ha cumplido con el deber general, establecido en el
artículo 1.1 de la Convención, de respetar los derechos y libertades y de
garantizar su libre y pleno ejercicio.
182. Como esta Corte ha señalado,
los Estados Partes en la Convención Americana no pueden dictar medidas
legislativas o de cualquier otra naturaleza que violen los derechos y
libertades en ella reconocidos porque ello contraviene además de las normas
convencionales que consagran los respectivos derechos, el artículo 2 de la
Convención.
183. En el presente caso, la
emisión y aplicación de la Ley 25, con efecto retroactivo, son violatorias de
preceptos convencionales y revelan que el Estado no ha tomado las medidas
adecuadas de derecho interno para hacer efectivos los derechos consagrados en
la Convención. El Estado, al emitir una ley, debe cuidar de que se ajuste a la
normativa internacional de protección, y no debe permitir que sea contraria a
los derechos y libertades consagrados en un tratado internacional del cual sea
Parte.
184. Por las anteriores
consideraciones, la Corte concluye que el Estado incumplió las obligaciones
generales de los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana.
XIV. Recomendaciones de la
Comisión
Emitidas en el Informe N° 26/99
Alegatos de la Comisión
185. La Comisión señaló que
Panamá no acató las recomendaciones de su Informe No. 26/99, ya que no las
consideró obligatorias y se excusó de su cumplimiento invocando su propio
derecho interno. En consecuencia, solicitó a la Corte que declarara que el
Estado violó el deber de cumplir de buena fe sus recomendaciones, de acuerdo
con los artículos 33 y 50.2 de la Convención.
Alegatos del Estado
186. Por su parte, el Estado
panameño manifestó que no había incurrido en responsabilidad internacional al
incumplir las recomendaciones de la Comisión porque dicho incumplimiento no
constituye una violación de los artículos 33 y 50.2 de la Convención, debido a
que las recomendaciones no tienen carácter de decisión jurisdiccional
obligatoria. Asimismo, Panamá alegó que las recomendaciones de cumplimiento
obligatorio son las del informe del artículo 51 de la Convención, informe que
no se elaboró en el presente caso porque este último fue sometido a la
consideración de la Corte. Finalmente, el Estado afirmó que el artículo 33 se
refiere a la competencia que tiene la Comisión para conocer asuntos
relacionados con el cumplimiento de la Convención y no se relaciona con las
obligaciones del Estado según dicho tratado.
Consideraciones de la Corte
187. El artículo 33 de la
Convención señala que
[s]on competentes para conocer de
los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por
los Estados partes en esta Convención:
a. la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos [...]
188. Por su parte, el artículo 50
de la Convención establece que:
1. De no llegarse a una solución,
y dentro del plazo que fije el Estatuto de la Comisión, ésta redactará un
informe en el que expondrá los hechos y sus conclusiones. Si el informe no
representa, en todo o en parte, la opinión unánime de los miembros de la
Comisión, cualquiera de ellos podrá agregar a dicho informe su opinión por
separado. También se agregarán al informe las exposiciones verbales o escritas
que hayan hecho los interesados en virtud del inciso 1.e. del artículo 48.
2. El informe será transmitido a
los Estados interesados, quienes no estarán facultados para publicarlo.
3. Al transmitir el informe, la
Comisión puede formular las proposiciones y recomendaciones que juzgue
adecuadas.
189. La Corte ha observado que:
El artículo 50 de la Convención
se refiere a la emisión, por parte de la Comisión, de un informe que se le
transmite al Estado, con carácter reservado, para que cumpla una serie de
recomendaciones y solucione el asunto. Si dentro de los tres meses siguientes a
la remisión del informe al Estado, el asunto no se ha solucionado y la Comisión
considera que aquél no cumplió, ésta tendrá dos opciones: enviar el caso a la
Corte mediante la interposición de la demanda o emitir el informe del artículo
51 de la Convención, el cual, mediante votación de mayoría absoluta de sus
miembros, contendrá su opinión y conclusiones sobre la cuestión sometida a su
consideración. Al igual que en el informe del artículo 50, en el informe del
artículo 51 la Comisión debe fijar un plazo dentro del cual el Estado deberá
tomar las medidas pertinentes para cumplir las recomendaciones y, por ende,
remediar la situación examinada. Finalmente, una vez transcurrido el plazo, la
Comisión evaluará si el Estado cumplió y, en su caso, decidirá si publica o no
dicho informe (confr: artículos 50 y 51 de la Convención). La Corte ya ha dicho
que esta decisión no es discrecional, sino que "debe apoyarse en la
alternativa que sea más favorable para la tutela de los derechos humanos"
establecidos en la Convención. (Ciertas atribuciones de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (arts. 41, 42, 44, 46, 47, 50 y 51 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-13/93 de 16
de julio de 1993. Serie A No. 13, párr. 54).
Una vez que se ha introducido un
caso a la Corte no se pueden aplicar las disposiciones del artículo 51 de la
Convención, ya que la interposición de la demanda está sujeta a la condición de
que no se haya publicado el informe del artículo citado. Si la Comisión prepara
o publica el informe del artículo 51, a pesar de haber presentado el caso a la
Corte, se desprende que aplicó indebidamente la Convención.
190. Al haber sometido el
presente caso a consideración de la Corte, no cabe la elaboración del segundo
informe, dado que la Comisión optó por la vía jurisdiccional para que dirima
las diferencias de apreciación que aún mantenía con el Estado.
191. La Corte ha señalado que
[...] el término
"recomendaciones" usado por la Convención Americana debe ser
interpretado conforme a su sentido corriente de acuerdo con la regla general de
interpretación contenida en el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados y, por ello, no tiene el carácter de una decisión
jurisdiccional obligatoria cuyo incumplimiento generaría la responsabilidad del
Estado.
192. Sin embargo, según ha
establecido de igual modo este Tribunal,
[...] en virtud del principio de
buena fe, consagrado en el mismo artículo 31.1 de la Convención de Viena, si un
Estado suscribe y ratifica un tratado internacional, especialmente si trata de
derechos humanos, como es el caso de la Convención Americana, tiene la
obligación de realizar sus mejores esfuerzos para aplicar las recomendaciones
de un órgano de protección como la Comisión Interamericana que es, además, uno
de los órganos principales de la Organización de los Estados Americanos, que
tiene como función "promover la observancia y la defensa de los derechos
humanos" en el hemisferio (Carta de la OEA, artículos 52 y 111).
Asimismo, el artículo 33 de la
Convención Americana dispone que la Comisión Interamericana es un órgano
competente junto con la Corte "para conocer de los asuntos relacionados
con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados Partes",
por lo que, al ratificar dicha Convención, los Estados Partes se comprometen a
atender las recomendaciones que la Comisión aprueba en sus informes.
193. De todas maneras, una vez
iniciada la vía jurisdiccional, corresponde a la Corte determinar si el Estado
violó o no preceptos sustantivos de la Convención y, en caso afirmativo,
establecer las consecuencias de dichas violaciones. Por el contrario, no
compete al Tribunal determinar responsabilidades originadas en la conducta
procesal del Estado durante el proceso tramitado ante la Comisión y que,
precisamente, constituye el antecedente necesario del proceso ante esta Corte.
XV. Aplicación del artículo 63.1
Alegatos de la Comisión
194. En su escrito de demanda, la
Comisión solicitó a la Corte, con base en el artículo 10 de la Convención, que
dispusiera que el Estado "está obligado a restablecer a las personas en el
ejercicio de sus derechos, a pagar una justa indemnización compensatoria a las
víctimas y a reparar las consecuencias que sus actos violatorios han
generado". Asimismo, la Comisión solicitó "que la Corte establezca el
pago de las costas de este proceso y que reconozca el derecho de las víctimas y
sus representantes ante la Comisión y ante la Corte a ser reembolsados en sus
gastos incurridos ante las autoridades panameñas y ante los órganos del sistema
interamericano".
195. Ante una solicitud de la
Corte (supra párr. 54), el 8 de enero de 2001 la Comisión presentó un escrito
al que adjuntó los documentos de prueba que a su juicio acreditaban la
solicitud de pago de costas y gastos presentada en el petitorio de su demanda,
así como los alegatos correspondientes (supra párrs. 56, 64 y 84).
196. En dicha comunicación, la
Comisión informó que los gastos causados hasta la fecha eran:
a) entre septiembre de 1991 y
noviembre de 1992: US$ 13.936.69 (trece mil novecientos treinta y seis dólares
de los Estados Unidos de América con sesenta y nueve centavos) por concepto de
movilización de los trabajadores de Bayano, Coclé, Colón, Chiriquí y Panamá
Metro a la ciudad de Panamá, para la presentación de demandas de reintegro ante
las Juntas de Conciliación y Decisión, ante los Juzgados de Trabajo y ante la
Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, así como para la presentación de la
demanda de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia de Panamá.
Dicho monto incluiría además los gastos causados por concepto de pagos de
fotocopias y envío de las demandas ante las instancias nacionales arriba
mencionadas;
b) entre julio de 1994 y marzo de
1995: US$ 1.994.00 (mil novecientos noventa y cuatro dólares de los Estados
Unidos de América) por concepto de gastos de transporte y alimentación causados
en la tramitación del caso ante la Comisión Interamericana, así como en
reuniones informativas, papelería, fotocopias y gastos de viajes de
coordinación a San José, Costa Rica;
c) entre diciembre de 1996 y
febrero de 1998: US$ 1.579.66 (mil quinientos setenta y nueve dólares de los
Estados Unidos de América con sesenta y seis centavos) por concepto de llamadas
internacionales a las oficinas del Centro por la Justicia y el Derecho
Internacional (CEJIL), a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, a la
Secretaría de la Corte, a "ORIT", y a "SITET". Asimismo,
por envíos de fax y otros, comunicaciones internacionales y comunicaciones a
sindicatos internacionales; y
d) entre septiembre de 1996 y
julio de 2000: US$ 21.541.50 (veintiún mil quinientos cuarenta y un dólares de
los Estados Unidos de América con cincuenta centavos) por concepto de viajes a
Washington, D.C. de la señora Minerva Gómez y de los señores Manrique Mejía y
Rafael Lascano para asistir a una audiencia ante la Comisión; por viaje de los
señores Rolando Gómez y Luis Batista a la ciudad de Washington, D.C., y por
viaje de los señores Rolando Gómez, Fernando Gaona, José Arosemena, María
Sánchez, Lidia Marín, Alfonso Chambers, Salvador Vela, Francisco Chacón y
Euribiades Marín a San José, Costa Rica, con motivo de las audiencias públicas
sobre excepciones preliminares y fondo ante la Corte. Asimismo, por concepto de
gastos generados en los trámites correspondientes a la interposición de la
demanda ante la Corte.
En total, la Comisión solicitó a
la Corte que, por concepto de gastos, ordene al Estado que retribuya a las
víctimas y sus representantes, el monto de US$ 39.051.85 (treinta y nueve mil
cincuenta y un dólares de los Estados Unidos de América con ochenta y cinco
centavos).
197. En cuanto a las costas, la
Comisión señaló que por concepto de asesoría legal brindada por la señora
Minerva Gómez en la elaboración de escritos, compilación de documentos,
participación en audiencias y "cabildeo" ante las instancias
internacionales, se le debía otorgar la suma de US$ 150.000.00 (ciento
cincuenta mil dólares de los Estados Unidos de América).
Alegatos del Estado.
198. Por su parte, el Estado
señaló, en sus escritos de contestación de la demanda y de alegatos finales,
que aunque "no tenía, ni tiene ningún deber de indemnizar, como un acto de
buena fe y voluntad ha reintegrado [...] y consecuentemente indemnizado, un
importante número de los trabajadores despedidos". Asimismo, hizo notar
que de los 270 trabajadores despedidos 143 fueron nombrados nuevamente, algunos
con los mismos salarios y posiciones. Finalmente, Panamá solicitó que se
condene a la Comisión al pago de las costas del proceso y a todos los gastos
causados al ejercer su defensa.
199. El 24 de enero de 2001 el
Estado presentó sus observaciones al escrito de la Comisión referente a los
gastos y costas (supra párr. 56). Al respecto, señaló que:
a. se opone a la solicitud de la
Comisión;
b. la determinación de las costas
y gastos resulta prematura ya que su pago solamente procede en caso de
sentencia condenatoria;
c) en caso de sentencia
condenatoria solicita a la Corte que otorgue un plazo de seis meses para que
las partes lleguen a un acuerdo sobre las reparaciones y costas;
d) la Comisión no aportó prueba
que demuestre que alguna o todas las 270 víctimas hubiesen incurrido
personalmente en gastos o costas con motivo del presente proceso;
e) de las pruebas aportadas
resulta que el Sindicato de Trabajadores del IRHE (SITIRHE) sufragó mediante
donaciones todos los gastos en que incurrieron los recurrentes. La legislación
panameña brinda a los sindicatos una serie de privilegios para que puedan
cumplir esas funciones, tales como que sus ingresos no estén sujetos al pago de
impuesto sobre la renta y que, conforme al Código de Trabajo, los fondos y
bienes de los sindicatos no estén sujetos a secuestro o embargo; y
f) resulta "fuera de
lugar" la pretensión de que se reconozcan como costas la suma de US$
150.000 (ciento cincuenta mil dólares de los Estados Unidos de América) a favor
de la señora Minerva Gómez, "por supuestamente haber realizado trabajos
que le corresponde hacer a la Comisión". Además, la señora Gómez nunca fue
presentada en el proceso como una profesional en derecho que brindaba servicios
a los querellantes sino como parte del equipo del Centro por la Justicia y el
Derecho Internacional (CEJIL).
Consideraciones de la Corte
200. El artículo 63.1 de la
Convención Americana establece que cuando decida que hubo violación de un
derecho o libertad protegidos en esta Convención, la Corte dispondrá que se
garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondrá
asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la
medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago
de una justa indemnización a la parte lesionada.
201. Este Tribunal ha reiterado
en su jurisprudencia constante que es un principio de derecho internacional que
toda violación de una obligación internacional que haya producido un daño
comporta el deber de repararlo adecuadamente.
202. La reparación del daño
ocasionado por la infracción de una obligación internacional requiere de la
plena restitución (restitutio in integrum), que consiste en el restablecimiento
de la situación anterior y en la reparación de las consecuencias que la
infracción produjo, así como el pago de una indemnización como compensación por
los daños ocasionados.
203. Como consecuencia de las
violaciones señaladas de los derechos consagrados en la Convención, la Corte
debe disponer que se garantice a los lesionados en el goce de sus derechos o
libertades conculcados. Aunque algunos trabajadores hubieran sido reintegrados
como sostiene el Estado, a esta Corte no le consta con exactitud cuántos lo
fueron, así como si fueron reinstalados en los mismos puestos que tenían antes
del despido o en puestos de similar nivel y remuneración. Este Tribunal
considera que el Estado está obligado a restablecer en sus cargos a las
víctimas que se encuentran con vida y, si esto no fuera posible, brindarles
alternativas de empleo que respeten las condiciones, salarios y remuneraciones
que tenían al momento de ser despedidos. En caso de no ser tampoco posible esto
último, el Estado deberá proceder al pago de la indemnización que corresponda a
la terminación de relaciones de trabajo, de conformidad con el derecho laboral
interno. De la misma manera, a los derechohabientes de las víctimas que hayan
fallecido el Estado deberá brindarles retribuciones por concepto de la pensión
o retiro que les corresponda. Tal obligación a cargo del Estado se mantendrá
hasta su total cumplimiento.
204. La Corte considera que la
reparación por las violaciones de los derechos humanos ocurridas en el presente
caso debe comprender también una justa indemnización y el resarcimiento de las
costas y gastos en que hubieran incurrido las víctimas o sus derechohabientes
con motivo de las gestiones relacionadas con la tramitación de la causa ante la
justicia, tanto en la jurisdicción interna como internacional.
205. Esta Corte ha manifestado,
con relación al daño material en el supuesto de víctimas sobrevivientes, que el
cálculo de la indemnización debe tener en cuenta, entre otros factores, el
tiempo que éstas permanecieron sin trabajar. La Corte considera que dicho
criterio es aplicable en el presente caso, y para tal efecto dispone que el
Estado deberá cubrir los montos correspondientes a los salarios caídos y demás
derechos laborales que de acuerdo con su legislación correspondan a los
trabajadores destituidos y, en el caso de los trabajadores que hubiesen
fallecido, a sus derechohabientes. El Estado deberá proceder a fijar, siguiendo
los trámites nacionales pertinentes, los montos indemnizatorios
correspondientes, a fin de que las víctimas y en su caso sus derechohabientes
los reciban en un plazo máximo de 12 meses.
206. La Corte, conforme a una
constante jurisprudencia internacional, considera que la obtención de una
sentencia que ampare las pretensiones de las víctimas es por sí misma una forma
de satisfacción. Sin embargo, esta Corte considera que debido al sufrimiento
causado a las víctimas y a sus derechohabientes al habérseles despedido en las
condiciones en que se lo hizo, el daño moral ocasionado debe además ser
reparado, por vía sustitutiva, mediante una indemnización pecuniaria. En las
circunstancias del caso es preciso recurrir a esta clase de indemnización
fijándola conforme a la equidad y basándose en una apreciación prudente del
daño moral, el cual no es susceptible de una tasación precisa.
207. Por lo expuesto y tomando en
cuenta las circunstancias peculiares del caso y lo decidido en otros similares,
la Corte estima equitativo conceder, como indemnización por daño moral, la
cantidad de US$ 3.000 (tres mil dólares de los Estados Unidos de América) a
cada una de las víctimas del presente caso.
208. En cuanto al reembolso de
las costas y gastos, corresponde a este Tribunal apreciar prudentemente su
alcance, que comprende los gastos por las gestiones realizadas por las víctimas
ante las autoridades de la jurisdicción interna, así como los generados en el
curso del proceso ante el sistema interamericano. Esta apreciación puede ser
realizada con base en el principio de equidad.
209. A ese efecto, la Corte
considera que es equitativo otorgar la suma de US$ 100.000 (cien mil dólares de
los Estados Unidos de América) como reintegro de gastos generados por las
gestiones realizadas por las víctimas y sus representantes, y otorgar la suma
de US$ 20.000 (veinte mil dólares de los Estados Unidos de América) como
reintegro de costas, ambos causados en los procesos internos y en el proceso
internacional ante el sistema interamericano de protección. Estas sumas se
pagarán por conducto de la Comisión.
210. La Corte no se pronunciará
sobre la solicitud de la Comisión de declarar la incompatibilidad del artículo
43 de la Constitución Política de Panamá con la Convención, por cuanto ya ha
resuelto la cuestión de la irretroactividad de las leyes en el contexto de las
particularidades del presente caso.
211. Esta Corte ya declaró que la
Ley 25 violó la Convención. Sin embargo, al tener aquélla vigencia hasta el 31
de diciembre de 1991, ya no forma parte del ordenamiento jurídico panameño, por
lo que no es pertinente pronunciarse sobre su derogación, como fuera solicitado
por la Comisión en su demanda.
212. Para dar cumplimiento a la
presente sentencia, el Estado deberá pagar, en un plazo de 12 meses a partir de
su notificación, los montos indemnizatorios establecidos en favor de las 270
trabajadores en el presente caso, sus derechohabientes o representantes legales
debidamente acreditados, con excepción a lo relativo al daño moral (supra párr.
207) cuya reparación habrá de efectuarse mediante pagos que deberán hacerse
efectivos en los próximos 90 días.
Al hacer efectivas las
indemnizaciones otorgadas en la presente Sentencia el Estado deberá pagar los
montos correspondientes al valor actual de los salarios dejados de percibir en
el correspondiente período (salarios caídos). Finalmente, si por algún motivo
no fuese posible que los beneficiarios de las indemnizaciones las reciban
dentro del plazo indicado de 12 meses, el Estado deberá consignar dichos montos
a su favor en una cuenta o certificado de depósito en una institución
financiera solvente en las condiciones más favorables. Si al cabo de 10 años la
indemnización no es reclamada, la suma será devuelta, con los intereses
devengados, al Estado panameño.
213. Conforme a su práctica
constante, la Corte se reserva la facultad de supervisar el cumplimiento
integral de la presente Sentencia. El proceso se dará por concluído una vez que
el Estado haya dado cabal cumplimiento a lo dispuesto en el presente fallo.
XVI. Puntos Resolutivos
214. Por tanto, la Corte, por
unanimidad,
1. declara que el Estado violó
los principios de legalidad y de irretroactividad consagrados en el artículo 9
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en perjuicio de los 270 trabajadores
mencionados en el párrafo 4 de la presente Sentencia.
2. declara que el Estado violó
los derechos a las garantías judiciales y a la protección judicial consagrados
en los artículos 8.1, 8.2 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, en perjuicio de los 270 trabajadores mencionados en el párrafo 4 de la
presente Sentencia.
3. declara que el Estado no violó
el derecho de reunión consagrado en el artículo 15 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, en perjuicio de los 270 trabajadores mencionados en el
párrafo 4 de la presente Sentencia.
4. declara que el Estado violó el
derecho a la libertad de asociación consagrado en el artículo 16 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, en perjuicio de los 270
trabajadores mencionados en el párrafo 4 de la presente Sentencia.
5. declara que el Estado
incumplió las obligaciones generales de los artículos 1.1 y 2 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en conexión con las violaciones de los
derechos sustantivos señalados en los puntos resolutivos anteriores de la
presente Sentencia.
6. decide que el Estado debe
pagar a los 270 trabajadores mencionados en el párrafo 4 de la presente
Sentencia, los montos correspondientes a los salarios caídos y demás derechos
laborales que les correspondan según su legislación, pago que, en el caso de
los trabajadores que hubiesen fallecido, deberá hacerse a sus derechohabientes.
El Estado procederá a fijar, siguiendo los trámites nacionales pertinentes, los
montos indemnizatorios respectivos, a fin de que las víctimas y en su caso sus
derechohabientes los reciban en un plazo máximo de 12 meses contados a partir
de la notificación de la presente Sentencia.
7. decide que el Estado debe
reintegrar en sus cargos a los 270 trabajadores mencionados en el párrafo 4 de
la presente Sentencia y, si esto no fuera posible, brindarles alternativas de
empleo que respeten las condiciones, salarios y remuneraciones que tenían al
momento de ser despedidos. En caso de no ser tampoco posible esto último, el
Estado deberá proceder al pago de la indemnización que corresponda a la
terminación de relaciones de trabajo, de conformidad con el derecho laboral
interno. De la misma manera, a los derechohabientes de las víctimas que hayan
fallecido el Estado les brindará las retribuciones por concepto de pensión o
retiro que les corresponda. El Estado deberá proceder a cumplir con lo
establecido en el presente punto resolutivo en un plazo máximo de 12 meses
contados a partir de la notificación de la presente Sentencia.
8. decide, por equidad, que el
Estado debe pagar a cada uno de los 270 trabajadores mencionados en el párrafo
4 de la presente Sentencia, la suma de US$ 3.000 (tres mil dólares de los
Estados Unidos de América) por concepto de daño moral. El Estado deberá proceder
a cumplir con lo establecido en el presente punto resolutivo en un plazo máximo
de 90 días contados a partir de la notificación de la presente Sentencia.
9. decide, por equidad, que el
Estado debe pagar al conjunto de los 270 trabajadores mencionados en el párrafo
4 de la presente Sentencia, la suma de US$ 100.000 (cien mil dólares de los
Estados Unidos de América) como reintegro de gastos generados por las gestiones
realizadas por las víctimas y sus representantes, y la suma de US$ 20.000
(veinte mil dólares de los Estados Unidos de América) como reintegro de costas,
causados en los procesos internos y en el proceso internacional ante el sistema
interamericano de protección. Estas sumas se pagarán por conducto de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
10. decide que supervisará el
cumplimiento de esta Sentencia y sólo después dará por concluido el caso.