LOSICER, JORGE
ALBERTO Y OTROS C. BCRA - RESOL. 169/05 (EXPTE. 105666/B6 SUM FIN 708)
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
FECHA: 26/06/2012
TEXTO COMPLETO:
Dictamen de la Procuración General de la Nación:
Suprema Corte:
-I-
Contra el pronunciamiento de la
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (sala
II) por el que se desestimaron los recursos interpuestos contra la resolución
169/05 del Banco Central de la República Argentina (fs. 1074/1083), los señores
Jorge Alberto Losicer y Roberto Antonio Punte interpusieron los recursos
extraordinarios de fs. 1092/1110 y 1112/1126, respectivamente, que fueron
concedidos a fs. 1169 por estar en juicio el alcance, la interpretación y la
aplicación de la ley 21.526.
Los apelantes sostienen que el
decisorio es arbitrario porque: a) consideró prescripta la acción represiva
transcurridos veinte años desde los hechos que 1-a motivaron; b) entendió que
cualquier acto del sumario tenía carácter interruptivo de la prescripción
prevista en el art. 42 de la ley de entidades financieras; c) violó el
principio de congruencia cuando admitió como válido: el sobreseimiento a la
entidad financiera pero no a sus directivos; d) no tuvo en cuenta que para la
imposición de la multa se aplicó una resolución del BCRA posterior a la fecha
de los hechos sancionados; e) consideró desiertos los recursos én cuanto a los
hechos de fondo y, por tanto, no dio debida respuesta a las defensas opuestas.
-II-
Ante todo, a mi modo de ver, cabe
señalar que tiene dicho V.E. que las reglas que rigen la prescripción —en lo
que interesa, tanto lo relativo al cómputo de sus plazos como a la
determinación de los actos procesales susceptibles de ser considerados
interruptivos— constituyen materia propia de los jueces de la causa y ajena, en
principio, a la jurisdicción extraordinaria, por tratar esencialmente sobre cuestiones
fácticas, de derecho común y procesal, salvo que el pronunciamiento recurrido
carezca de fundamentación suficiente o se aparte de la normativa aplicable.
Estos supuestos de excepción no
concurren en el presente, desde que la cámara —si bien reconoció la tardanza
con la que se tramitó el sumario y remarcó la existencia de la resolución del
banco rector para investigar dicha negligencia— trató y relató puntualmente
cada acto interruptivo y dio por integrado el trámite dentro de los plazos
procesales establecidos por la ley de entidades financieras, sin que se
advierta arbitrariedad en su examen que conlleve una invalidez jurisdiccional.
Sin perjuicio de ello, podrá V.E.
considerar si, en el caso particular de autos, la demora comprobada —si bien,
como se dijo, sin incumplir la norma— de casi veinte años entre el hecho
detectado por el BCRA y su resolución sancionatoria, se verifica como
injustificada hasta el punto de comprometer las garantías de defensa en juicio
y de debido proceso alegadas por los recurrentes.
En otro orden, cabe precisar que
V.E. tiene reiteradamente dicho que las resoluciones que declaren desierto un
recurso ante el tribunal de alzada, no son, debido a su naturaleza fáctica y
procesal, impugnables por la vía del art. 14 de la ley 48, salvo que lo
decidido revele un exceso ritual susceptible de frustrar la garantía de la
defensa en juicio (Fallos: 307:1430; 311:2193; 324:176, entreoíros)
Sobre la base de tal criterio,
estimo que en el presente no concurren los supuestos de excepción que permiten
revisar, en ese sentido, la sentencia apelada. Ello es así, toda vez que
aquélla se pronuncia sobre todas las cuestiones oportunamente planteadas y
conducentes para la resolución del caso, de tal manera que los agravios
esgrimidos por los apelantes constituyen, a mi modo de ver, una mera
discrepancia subjetiva respecto de lo evaluado adecuadamente por la alzada.
Desde este punto de vista, al reconocer las amplias facultades de los jueces de
la causa para calificar los recursos y peticiones de las partes, no existe en
el sub examine una relación directa e inmediata con las garantías
constitucionales invocadas.
Por último, toda vez que los
demás agravios versan sobre la arbitrariedad de la sentencia en punto a su
contradicción y omisión de tratamiento de ciertas cuestiones y la alegada tacha
fue denegada sin que los apelantes ocurrieran en queja, resulta improcedente
que V.E. los examine.
-III-
Por lo expuesto, corresponde
confirmar la sentencia en lo que fue materia de recurso extraordinario.
Buenos Aires, agosto de 2010. —
Laura M. Monti.
L. 216. XLV,
Losicer, Jorge Alberto y otros c/
BCRA - Resol.
169/05 (expte. 105666/86 SUM FIN
708).
Buenos Aires, junio 26 de 2012.
Vistos los autos: "Losicer,
Jorge Alberto y otros c/ BCRA -Resol. 169/05 (expte. 105666/86 - SUM FIN
708)".
Considerando:
1) Que contra la sentencia de la
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala
II, por la que se desestimaron los recursos de apelación interpuestos contra la
resolución 169/05 del Banco Central de la República Argentina —que impuso
multas por aplicación de lo establecido por el inc. 3, del art. 41 de la ley
21.526, por diversas infracciones al régimen financiero cometidas por quienes
actuaron como directores o síndicos de Agentra Compañía Financiera S.A.,
continuadora de Pérez Artaso Compañía Financiera S.A., los señores Jorge
Alberto Losicer y Roberto Antonio Punte dedujeron los recursos extraordinarios
de fs. 1092/1110 y 1112/1126 vta. que fueron concedidos mediante el auto de fs.
1169.
2) Que los mencionados recursos
extraordinarios son formalmente procedentes pues existe cuestión federal
bastante, al encontrarse en discusión el alcance que cabe asignar a la garantía
de obtener un pronunciamiento sin dilaciones indebidas, derivada del art. 18 de
la Constitución Nacional y de los tratados internacionales referidos a ella, en
especial, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de
Costa Rica) en su art. 8.
3) Que el caso de autos tiene su
origen en un sumario, llevado a cabo por el ente rector del sistema monetario y
bancario -sobre la base de lo dispuesto por el art. 41 de la Ley de Entidades
Financieras— que tuvo por objeto la investigación de diversas infracciones a la
normativa financiera, y que culminó con la aplicación de sanciones pecuniarias
administrativas.
Si bien inicialmente este sistema
sancionatorio carecía de una regulación del instituto de la prescripción, la
ley 21.526 lo introdujo en el art. 42 de la Ley de Entidades Financieras donde
se estableció que aquélla operaría, respecto de la acción sancionatoria, a los
seis años desde la comisión del hecho, y que tal plazo se interrumpiría por la
comisión de otra infracción y por los actos y diligencias del procedimiento
inherentes a la sustanciación del sumario.
4) Que, sin embargo y según lo
señala la señora Procuradora Fiscal en su dictamen de fs. 1179/1180, pese a la
dilatada tramitación del sumario administrativo —que se extendió hasta casi
veinte años después de ocurridos los hechos supuestamente infraccionales
detectados por el superintendente financiero— el plazo de prescripción no llegó
a cumplirse debido a las interrupciones que se produjeron por diversas
diligencias de procedimiento que tuvieron lugar, en cada caso, antes de que se
completara el plazo legal de prescripción.
5) Que, en consecuencia, resulta
menester examinar y resolver la cuestión constitucional que fue oportunamente
planteada por los recurrentes y que consiste en determinar sí, en el caso, como
resultado del extenso trámite de las actuaciones administrativas se vulneró la
garantía de defensa en juicio (art. 18 de la Constitución Nacional) y el
derecho a obtener una decisión en el "plazo razonable" al que alude
el inc. 1, del art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, pues
los apelantes reclaman que se declare extinguida la acción sancionatoria por
prescripción como forma de consagrar efectivamente dichas garantías.
6) Que en este orden de ideas, se
impone señalar que i el art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional que
reconoce con jerarquía constitucional diversos tratados de derechos humanos,
obliga a tener en cuenta que el art. 8 inc. 1 del Pacto de San José de Costa
Rica, referente a las garantías judiciales, prescribe no sólo el derecho a ser
oído sino también el de ejercer tal derecho con las debidas garantías y dentro
de un plazo razonable; y a su vez, el art. 25 al consagrar la protección
judicial, asegura la tutela judicial efectiva contra cualquier acto que viole
derechos fundamentales reconocidos por la Constitución Nacional, la ley o la
Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en
ejercicio de sus funciones oficiales.
7) Que, por lo demás, el derecho
a obtener un pronunciamiento judicial sin dilaciones previas resulta ser un
corolario del derecho de defensa en juicio consagrado en el art. 18 de la
Constitución Nacional —derivado del "speedy trial" de la enmienda VI
de la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica—. En este sentido se
ha expedido esta Corte al afirmar que "la garantía constitucional de la
defensa en juicio incluye el derecho de todo imputado a obtener un
pronunciamiento que, definiendo su posición frente a la ley y a la sociedad,
ponga término del modo más rápido posible, a la situación de incertidumbre de
innegable restricción que comporta el enjuiciamiento penal" (Fallos:
272:188; 300:1102 y 332:1492).
En el mismo orden de ideas se
sostuvo que las garantías que aseguran a todos los habitantes de la Nación la
presunción de su inocencia y la inviolabilidad de su defensa en juicio y debido
proceso legal (arts. 5, 18 y 33 de la Constitución Nacional) se integran por
una rápida y eficaz decisión judicial (Fallos: 300:1102) y que "el Estado
con todos sus recursos y poder no tiene derecho a llevar a cabo esfuerzos
repetidos para condenar a un individuo por un supuesto delito, sometiéndolo así
a las molestias, gastos y sufrimientos, y obligándolo a vivir en un continuo
estado de ansiedad e inseguridad, y a aumentar también la posibilidad de que,
aún siendo inocente, sea hallado culpable" (Fallos: 272:188).
8) Que, ello sentado, cabe
descartar que el carácter administrativo del procedimiento sumarial pueda
erigirse en un óbice para la aplicación de los principios reseñados, pues en el
estado de derecho la vigencia de las garantías enunciadas por el art. 8 de la
citada Convención no se encuentra limitada al Poder Judicial —en el ejercicio
eminente de tal función— sino que deben ser respetadas por todo órgano o
autoridad pública al que le hubieran sido asignadas funciones materialmente
jurisdiccionales. Ha sostenido al respecto la Corte Interamericana de Derechos
Humanos que cuando la convención se refiere al derecho de toda persona a ser
oída por un tribunal competente para la determinación de sus derechos, esta expresión
se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o
judicial que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de
personas. Por la razón mencionada, esa Corte considera "que cualquier
órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente
jurisdiccional, tiene obligación de adoptar resoluciones apegadas a las
garantías del debido proceso legal en los términos del art. 8 de la Convención
Americana" (caso "Tribunal Constitucional vs. Perú", sentencia
del 31 de enero de 2001, párrafo 71).
En un fallo posterior esta
doctrina fue ampliada por ese Tribunal que consignó que si bien el art. 8 de la
Convención Americana se titula "Garantías Judiciales", su aplicación
no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de
requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que
las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante
cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, en palabras
de la mencionada Corte, que "cualquier actuación u omisión de los órganos
estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o
jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal", pues "es un
derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar soluciones
justas, no estando la administración excluida de cumplir con ese deber. Las
garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en
cualquier procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las
personas" (caso "Baena Ricardo y otros vs. Panamá", sentencia
del 2 de febrero de 2001, párrafos 124 y 127).
9) Que tampoco es óbice a la
aplicación de las mencionadas garantías la circunstancia de que las sanciones
como las aplicadas por el Banco Central en el caso de autos hayan sido
calificadas por la jurisprudencia de esta Corte como de carácter disciplinario
y no penal (Fallos: 275:265; 281:211, entre otros), pues en el mencionado caso
"Baena" la Corte ínter-americana —con apoyo en precedentes de la
Corte Europea— aseveró que la justicia realizada a través del debido proceso
legal "se debe garantizar en todo proceso disciplinario, y los Estados no
pueden sustraerse a esta obligación argumentando que no se aplican las debidas
garantías del art. 8 de la Convención Americana en el caso de sanciones
disciplinarias y no penales, pues admitir esa interpretación "equivaldría
dejar a su libre voluntad la aplicación o no del derecho de toda persona a un
debido proceso" (caso "Baena", párrafo 129) .
10) Que, por lo dicho, el
"plazo razonable" de duración del proceso al que se alude en el
inciso 1, del art. 8, constituye, entonces, una garantía exigible en toda clase
de proceso, difiriéndose a los jueces la casuística determinación de si se ha
configurado un retardo injustificado de la decisión. Para ello, ante la
ausencia de pautas temporales indicativas de esta duración razonable, tanto la
Corte Interamericana —cuya jurisprudencia puede servir de guía para la
interpretación de los preceptos convencionales (Fallos: 318:514; 323:4130,
entre otros)— como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos —al expedirse sobre
el punto 6.1 de la Convención Europea para la Protección de los Derechos
Humanos y Libertades Fundamentales que contiene una previsión similar— han
expuesto en diversos pronunciamientos ciertas pautas para su determinación y
que pueden resumirse en: a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal
del interesado; c) la conducta de las autoridades judiciales y d) el análisis
global del procedimiento (casos "Genie Lacayo vs. Nicaragua", fallada
el 29 de enero de 1997, párrafo 77 y "López Álvarez v. Honduras",
fallado el Io de febrero de 2006; "Kónig", fallado el 10 de marzo de
1980 y publicado en el Boletín de Jurisprudencia Constitucional 1959-1983 en
Madrid por las Cortes Generales).
11) Que tales criterios resultan,
sin duda, apropiados para apreciar la existencia de una dilación irrazonable,
habida cuenta de lo indeterminado de la expresión empleada por la norma. En tal
sentido, cabe recordar lo expuesto por esta Corte en el sentido de que la
garantía a obtener un pronunciamiento sin demoras indebidas no podía traducirse
en un número fijo de días, meses o años (Fallos: 330:3640).
En otras palabras, las referidas
pautas dan contenidos concretos a las referidas garantías y su apreciación
deberá presidir un juicio objetivo sobre el plazo razonablemente admisible para
que la Administración sustancie los pertinentes sumarios y, en su caso,
sancione las conductas antijurídicas, sin perjuicio de las concretas
disposiciones de la Ley de Entidades Financieras sobre la prescripción de la
acción que nace de las infracciones, debido a la laxitud de las causales de
interrupción previstas por dicha normativa, como forma de consagrar
efectivamente el derecho de defensa y debido proceso de los recurrentes según
se indicó en el considerando 5°.
12) Que en el sub examine, tras
rechazar el acaecimiento de la prescripción en el sumario administrativo, la
cámara subrayó que si bien no podía desconocerse que los actos inherentes a
éste se encontraban acreditados y que habían sido celebrados sin que se
cumpliera íntegramente el plazo de prescripción entre el dictado de uno y otro,
el transcurso de casi veinte años en la sustanciación del sumario resultaba
evidentemente contrario al principio de celeridad, economía y eficacia que rige
la actividad administrativa y podría implicar una mengua en la garantía del
juicio sin dilaciones indebidas fuera ya por la duración del retraso, las
razones de la demora y atendiendo tanto al perjuicio concreto que a ellos les
hubiera podido irrogar esa prolongación, como a la posibilidad de que éste
pudiera ser reparado.
En línea con este razonamiento,
señaló (fs. 1077 vta.) que la propia autoridad administrativa —una vez
notificada la resolución sancíonatoria— había dispuesto que fueran remitidas
copias de las actuaciones a la gerencia de auditoría de servicios centrales
para que analizara si habían sido cumplidos los plazos administrativos fijados
por la normativa vigente, teniendo en cuenta los prolongados lapsos de
inactividad procesal que evidenciaba el expediente (v. fs. 801 vta. y 802
vta.).
13) Que, pese a tales
observaciones, el tribunal a quo no descalificó la validez de la resolución
administrativa pues, como se señaló, su sentencia se centró —en este aspecto—
en el examen de la prescripción. Sin perjuicio de ello, la prolija reseña
efectuada por la cámara sobre el trámite del sumario es útil para el examen
sobre la existencia de una "demora irrazonable", según las pautas ya
expuestas.
En efecto, la cámara señaló que
los hechos reprochados se extendieron hasta el 24 de abril de 1987/ que la
apertura del sumario fue dispuesta por la resolución 763 del 10 de agosto de
1990 y notificada a los recurrentes el 17 de mayo y el 27 de agosto de 1991;
que la apertura a prueba tuvo lugar el 15 de octubre de 1993 y fue notificada
el 18 de noviembre de ese año; que el cierre de la etapa probatoria se dispuso
el 10 de agosto de 1999 y fue notificada el 25 de agosto de ese año; y,
finalmente, que la resolución sancionatoria 169/05 fue dictada el 29 de julio
de 2005 y notificada en agosto de ese año.
14) Que de tal reseña cronológica
—que surge de la compulsa de las actuaciones y del propio reconocimiento del
Banco Central— resulta claramente que el trámite sumarial ha tenido una
duración irrazonable. En efecto, los hechos investigados no exhiben una
especial complejidad pues se trataba de incorrecciones contables y suministro
de información distorsionada, en la integración de la fórmula 2965 —estado de
los activos inmovilizados—/ incumplimiento de las disposiciones relativas al
régimen de efectivo mínimo y deficiencias que restaban confiabilidad a los
registros contables. Tampoco se observa que los sumariados hayan obstaculizado
el curso del procedimiento. Por el contrario, los prolongados lapsos de
inactividad procesal —puestos de manifiesto por la propia autoridad
administrativa (confr. fs. 801 vta.)— atribuibles inequívocamente al Banco
Central se presentan como el principal motivo de la dilación del sumario que
—cabe reiterarlo— tuvo resolución sólo después de haber transcurrido dieciocho
años desde el acaecimiento de los hechos supuestamente infraccionales y tras
quince años de haberse dispuesto su apertura.
15) Que, por lo tanto, cabe
concluir que la irrazonable dilación del procedimiento administrativo resulta
incompatible con el derecho al debido proceso amparado por el art. 18 de la
Constitución Nacional y por el art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos.
Por ello, oída la señora
Procuradora Fiscal, se hace lugar a los recursos extraordinarios y se revoca la
sentencia apelada con el alcance que resulta de lo expuesto en la presente. Con
costas. Notifiquese .y devuélvase. — Ricardo Luis Lorenzetti. — Juan Carlos
Maqueda. — Elena Highton de Nolasco. — Carlos S. Fayt. — E. Raúl Zaffaroni.